COP27-ilmastokokous: Onko Suomen neuvotteluvaltuuskunnan sidosryhmäjäsenillä mahdollisuuksia vaikuttaa neuvotteluihin?

Teksti: Tuula Honkonen. First published in the 2035Legitimacy blog on 06 November 2022.

Vuosittainen YK:n ilmastokokous, jota joskus suureksi ilmastonäytelmäksikin kutsutaan, on jälleen täällä. Millainen rooli on varattu kotimaisille sidosryhmille Suomen neuvotteluvaltuuskunnassa? Onko heillä aitoja vaikuttamisen mahdollisuuksia Suomen toimintaan Sharm el-Sheikhissä?

Miten Suomi osallistuu COP-27-kokoukseen?

Ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen ja Pariisin ilmastosopimuksen osapuolikokoukset (COP-27) alkoivat tällä viikolla Egyptin Sharm el-Sheikhissä. Osapuolikokousten tarkoituksena on seurata sopimusten kehitystä: valtioiden velvoitteiden täyttämistä ja sopimuksen tavoitteiden saavuttamista sekä sopia uusista säännöistä ja toimenpiteistä näiden suhteen. Egyptissä on odotettavissa kokous, joka suurelta osin jatkaa työtä viimevuotisen Glasgow’n ilmastokokouksen asiakohtien parissa. Maailman tapahtumat tänä vuonna, erityisesti energiakriisi ja lisääntyneet vakavat sääilmiöt eri puolilla maailmaa, vaikuttavat varmasti siihen, että kokouksesta ei tule puuttumaan vakavia äänenpainoja päästöjen vähentämiseksi ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tehostamiseksi.

Suomi osallistuu osapuolikokoukseen kansallisella valtuuskunnalla. Valtuuskuntien koolle tai kokoonpanolle ei ole olemassa kansainvälisesti sovittuja sääntöjä, joten kukin maa voi itsenäisesti päättää ilmastoneuvotteluvaltuuskuntansa kokoonpanon. Suomen valtuuskunnan erityispiirre on jo vuosia ollut se, että jäseninä on säännönmukaisesti nähty ikään kuin kiintiöpaikoilla joukko keskeisten kotimaisten ilmastopolitiikan tekemiseen osallistuvien sidosryhmien järjestöedustajia. 

Eräänlaisen herrasmiessopimuksen pohjalta Suomen valtuuskuntaan nimitetään edustajia luonnonsuojelujärjestöistä, kehitysjärjestöistä ja elinkeinoelämän ja ammattiyhdistysliikkeen järjestöistä. Valtuuskunnan sidosryhmäedustajilla ei luonnollisesti ole neuvotteluvaltuuksia ilmastokokouksissa, vaan neuvotteluista vastaavat nimetyt valtion virkamiehet pääneuvottelijan johdolla – hallituksen edustajan tai presidentin osallistuessa lisäksi korkean tason neuvotteluihin tilanteen mukaan. Sidosryhmäedustajat saavat kuitenkin kokouspaikalla Suomen valtuuskunnan passin (ns. pink badgen), jolla pääsee kattavasti seuraamaan neuvotteluita paikan päällä.

Mitä ihmettä sidosryhmäedustajat tekevät valtuuskunnassa?

Sidosryhmien osallistamisella Suomen ilmastoneuvotteluvaltuuskuntiin voidaan nähdä olevan monenlaisia tavoitteita ja funktioita. Ympäristöministeriö on jo pidemmän aikaa halunnut profiloitua avoimuudella ja osallistavuudella myös ilmastopolitiikassa. 

Taustalla on myös ajatus siitä, että on yleisesti hyödyllistä ja arvokasta antaa sidosryhmille tilaisuus päästä seuraamaan kansainvälisiä ilmastoneuvotteluita. Osallistumisen on nähty osaltaan vahvistavan kotimaista ymmärrystä siitä, miten vakava uhka ilmastonmuutos on ja miten vaikeaa maailman maita on saada sopimaan ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi tarvittavista globaaleista toimista. Takavuosina kansalaisjärjestöillä oli myös aidosti vaikeuksia päästä osallistumaan ilmastokokouksiin.

Sidosryhmiä edustavat jäsenet otetaan osaksi Suomen ilmastoneuvotteluvaltuuskuntaa kuten muutkin jäsenet. Osapuolikokouksessa sidosryhmäjäsenet pääsevät osallistumaan päivittäisiin Suomen valtuuskunnan kokouksiin, joissa käydään läpi neuvottelujen kulkua, neuvottelukysymyksiä ja Suomen kantoja. Yhteisten kokousten lisäksi valtuuskunnan jäsenyys mahdollistaa sidosryhmien edustajille pääsyn moniin neuvotteluhuoneisiin sekä suorat yhteydet Suomen valtuuskunnan virkamiehiin, pääneuvottelijaan ja ministeriin, jos tämä on paikalla kokouksessa.

Millaisia tavoitteita sidosryhmillä on ilmastoneuvotteluissa?

Sidosryhmillä voi olla erilaisia tavoitteita ilmastoneuvotteluihin liittyvälle vaikuttamistyölleen. Näitä voivat olla esimerkiksi pyrkimys saada jokin tietty asia sisällytetyksi neuvottelutekstiin tai vakuuttaa oman maan pääneuvottelija jonkin neuvotteluihin liittyvän asian tärkeydestä. Toiset taas katsovat neuvotteluprosessia enemmän kokonaisuutena ja pyrkivät vaikuttamaan sen isoihin suuntaviivoihin. Johtuen YK:n ilmastoneuvottelujen rakenteesta ja Suomen asemasta neuvotella osana EU:ta, sidosryhmien sisällölliset vaikuttamismahdollisuudet neuvotteluihin ovat ymmärrettävästi rajalliset.

Perinteisesti sidosryhmien vaikuttaminen ilmastoneuvotteluissa nähdään pyrkimyksenä vaikuttaa itse neuvotteluihin ja neuvottelutuloksiin. Tätäkin voi toteuttaa Suomen valtuuskunnan osana eri tavoin: vaikka sidosryhmän ajama asia ei tulisi osaksi Suomen virallista kantaa, niin jo se voidaan nähdä vaikuttamisena, jos Suomi mainitsee asian neuvottelujen aikana virallisessa puheenvuorossaan tai asia välittyy muuten osaksi neuvotteluosapuolten keskinäistä kommunikaatiota. 

Toisaalta ilmastopolitiikan kokonaisuuden kannalta sidosryhmien toiminta kansallisessa neuvotteluvaltuuskunnassa on vain pieni osa heidän ilmastopoliittisen vaikuttamistyönsä kokonaisuudessa. Sidosryhmät pyrkivät osallistumaan aktiivisesti kansallisella ja alueellisella (erityisesti EU:n) tasolla neuvottelukantojen valmisteluprosesseihin. Lisäksi monet sidosryhmät toimivat aktiivisesti erilaisissa kansainvälisissä verkostoissa, joiden kautta avautuu toinen mahdollinen reitti vaikuttaa kansainvälisten ympäristöneuvottelujen sisältöön. Samalla on syytä panna merkille, että sidosryhmien vaikuttaminen ilmastoneuvotteluihin  ei kohdistu ainoastaan neuvottelijoihin vaan myös suureen yleisöön ja mediaan, jotka puolestaan saattavat jossain määrin välillisesti vaikuttaa neuvottelujen kulkuun.

Onko sidosryhmien osallistumisella mitään vaikutusta?

Onko Suomen neuvotteluvaltuuskunnan sidosryhmäjäsenillä sitten aitoja vaikutusmahdollisuuksia neuvottelujen kulkuun Sharm el-Sheikhissä? Vastaus riippuu yhtäältä siitä, miten vaikuttaminen ymmärretään tässä kontekstissa ja toisaalta siitä, miten sidosryhmien edustajat käyttävät valtuuskuntajäsenyyden tuomia vaikutusmahdollisuuksia. 

Yhden näkökannan mukaan ilmastokokoukset ovat yksittäisen EU-maan kannalta suhteellisen merkityksettömiä tapahtumia jäsenmaan ollessa sidottu EU:n piirissä sovittuun kantaan, mikä jättää hyvin vähän liikkumavaraa kansalliseen kannanmuodostukseen. Lisäksi maat ovat muodostaneet kansalliset kantansa neuvottelujen avainkysymyksiin jo ennen osapuolikokousten alkamista, joten sidosryhmien vaikuttamistyölle valtuuskunnassa jää vain rajallisesti tilaa. 

Toisaalta valtuuskunnan sidosryhmäjäsen voi ahkeralla työllä ja hyvällä argumentaatiolla sekä suorilla kontakteilla Suomen neuvottelijoihin ajaa tärkeinä pitämiään asioita niin, että ne kulkeutuvat jopa viralliseen neuvottelutekstiin saakka. Sidosryhmäedustajat voivat usein myös tukeutua kansainvälisiin kattojärjestöihinsä neuvottelujen aikana ja sitä kautta viedä joko Suomen tärkeinä pitämiä asioita muiden maiden valtuuskuntien tai koko neuvotteluprosessin tietoon tai tuoda verkostoista tietoa ja perusteltuja kantoja Suomen neuvottelijoiden käyttöön.

Kaikkiaan jäsenyys Suomen ilmastoneuvotteluvaltuuskunnassa on kotimaisille sidosryhmille ehdottomasti tärkeä tilaisuus. Jäsenyys avaa sekä kuvainnollisesti että konkreettisesti ovia kokouspaikalla ja tarjoaa monenlaisia väyliä hyödynnettäväksi vaikuttamistyössä. Työn tuloksellisuus vaihtelee katsantokannasta ja kontekstista riippuen, mutta merkityksetöntä sidosryhmäedustajien osallistaminen ilmastoneuvotteluvaltuuskuntaan ei joka tapauksessa ole kenenkään kannalta.

Tuula Honkonen on kansainvälisen oikeuden yliopistonlehtori Itä-Suomen yliopistossa. Hän toimii sekä koordinaattorina että tutkijana 2035Legitimacy-hankkeessa.