Kestävyysmurros edellyttää huomion kiinnittämistä ympäristövaikutusten seurantaan
Kirjoittaja: Anni Kärkkäinen, väitöskirjatutkija
Blogiteksti perustuu ympäristövaikutusten arvioinnin asemaa kestävyysmurroksessa tarkastelevaan väitöskirja-artikkeliin, joka on osa strategisen tutkimusneuvoston rahoittamaa hanketta ”Mutkikkaiden oikeusjärjestelmien resilienssi kestävyysmurroksessa” (358392).
Ympäristövaikutusten arviointi (YVA-menettely) on ennakollinen prosessi, joka mahdollistaa suurten hankkeiden merkittävien ympäristövaikutusten kartoittamisen varhaisessa vaiheessa ennen hanketoiminnan aloittamista. Haitallisten vaikutusten ehkäisy edellyttää toisaalta, ettei vaikutusten tarkastelu lopu hanketoiminnan aloittamiseen, vaan se jatkuu vaikutusten seurannalla. Suomessa YVA-hankkeiden vaikutusten seurannan sääntely on kuitenkin niukkaa, eikä se kaikilta osin vastaa seurannan tarkoitusta.
Mitä seuranta tarkoittaa?
YVA-menettelyyn kytköksissä oleva vaikutusten seuranta voidaan määritellä ympäristövaikutusten arvioinnin viimeiseksi vaiheeksi, joka alkaa hanketoiminnan hyväksymisen jälkeen. Seurantavaihe kattaa kaikki vaikutusten tarkkailuun ja hallintaan liittyvät toimet, joita tehdään hanketoiminnan aktiivisessa vaiheessa. Siten ympäristövaikutusten arvioinnin voi katsoa jatkuvan vielä hanketoiminnan aloittamisen jälkeenkin. Seurannan roolia on syytä korostaa puhuttaessa vihreästä siirtymästä, jossa ennakollisia arviointeja pyritään sujuvoittamaan ja nopeuttamaan.
Suomen lainsäädännössä seurantavaiheesta säädetään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa valtioneuvoston asetuksessa, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on esitettävä tapauksen mukaan ehdotus mahdollisista merkittäviin haitallisiin ympäristövaikutuksiin liittyvistä seurantajärjestelyistä. Säännöksestä ei käy ilmi, mitä seurantajärjestelyillä tarkoitetaan. YVA-direktiivissä, johon seurantasäännös perustuu, tarkennetaan, että ”haitallisten ympäristövaikutusten seuraamiseksi … määritetään asianmukaisia menettelyjä, jotta voidaan muun muassa kartoittaa ennakoimattomat merkittävät haittavaikutukset ja ryhtyä asianmukaisiin korjaaviin toimiin.”
Seurannalla on monia tehtäviä hankkeiden vaikutusten hallinnassa
Seurannan tarkoitusta ja tehtäviä – seurannan funktioita – on tarkasteltu laajasti aiemmassa YVA-tutkimuksessa.1 Seurannan tehtävät voidaan kiteyttää kolmeen pääfunktioon: kontrolloivaan, demokraattiseen ja oppimiseen tähtäävään. Seurannan avulla tarkkaillaan muun muassa vaikutusten kehittymistä, määräysten noudattamista ja vaikutusten lieventämistoimenpiteiden tehokkuutta. Kontrolloiva funktio tarkoittaa sekä ennakoitujen että ennakoimattomien vaikutusten tarkkailua. Viimeisten vuosikymmenten aikana etenkin seurannan kontrolloivaa funktiota on tarkasteltu kriittisesti. Sen sijaan, että seuranta ymmärrettäisiin lähinnä teknisluonteisena ja pistemäisenä vaikutustarkkailuna ja ennusteiden paikkansapitävyyden tarkistamisena, seurannan tulisi olla kokonaisvaltaista vaikutusten hallintaa, jossa otetaan huomioon ympäristön eri osien vuorovaikutussuhteet. Kehityssuunta vaikutusten kokonaisvaltaista hallintaa kohti näkyy yhä enenevässä määrin kannanotoissa, joissa peräänkuulutetaan sitä, että vaikutusten kontrolloinnissa tulisi painottaa epävarmuuksien yksilöimistä ja huomioon ottamista sen sijaan, että seuranta keskittyisi ennakoitujen haittavaikutusten ympärille.
Seurannan demokraattinen tehtävä toteutuu luomalla yleisölle mahdollisuuksia osallistua hankkeiden seurantaan. Lainsäädännössä osallistuminen toteutuu ensinnäkin tiedonsaantioikeuksien kautta. Pidemmälle menevää osallistumista ilmentävät oikeus ilmaista näkemyksensä seurantaa koskien ja osallistua aktiivisin toimin seurantamenettelyihin. Oppimiseen tähtäävä funktio puolestaan tarkoittaa tietämyksen lisäämistä ympäristövaikutuksista. Oppimista edistää vaikutusten mukautuva hallinta, jossa hanketoimintaa uudelleenarvioidaan ja mukautetaan mahdollisten muutostarpeiden perusteella. Mukautuva hallinta on keskeinen lähestymistapa epävarmojen vaikutusten hallinnassa. Oppimista tehostaa myös seurannan kokonaisvaltaisuus ja eri seurantaprosessien yhteensovittaminen, mikä edistää tiedon jouhevaa kulkua. Seurannan kokonaisvaltaisuus edellyttääkin viranomaisten, hanketoimijoiden ja sidosryhmien tiivistä yhteistyötä.
Seurannan sääntely kaipaa kehittämistä
Todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia aiheuttavien hankkeiden vaikutusten seurantaa säännellään nykyisellään vain lupalainsäädännössä. YVA-hankkeiden kannalta keskeiset lupalait ovat ympäristönsuojelulaki ja vesilaki, joissa ovat omat säännöksensä vaikutusten tarkkailusta. Tarkkailua säännellään näin ollen päästöistä aiheutuvien pilaantumisvaikutusten ja vesistövaikutusten osalta. Ennakoimattomien vaikutusten kontrolloinnin ja seurannan kokonaisvaltaisuuden näkökulmasta on puutteellista, että seuranta kattaa ainoastaan päästö- ja vesistövaikutusten seurannan. Erityisesti pitkäaikaisilla ja laajalle ulottuvilla hankkeilla (kuten kaivoshankkeilla) saattaa olla ennakoimattomia, ajan kuluessa kumuloituvia vaikutuksia, mikä perustelee seurannan ulottamista tarvittaessa myös muihin hanketoiminnasta aiheutuviin vaikutuksiin. Tällaisia vaikutuksia voivat olla esimerkiksi rakentamisesta muualle kuin vesistöihin aiheutuvat vaikutukset.
Toisaalta myös viranomaisten vastuulla on järjestää ympäristön seurantaa, joka voi osaltaan paikata lupasääntelyn katvealueita ainakin, jos niin hankekohtaiset kuin viranomaisjohtoiset seurantaprosessit sovitetaan yhteen. Tällä hetkellä seurantaa säännellään varsin pistemäisesti, vaikkakin niin ympäristönsuojelulaissa kuin vesilaissakin säädetään mahdollisuudesta velvoittaa toimijat yhteiseen vaikutusten tarkkailuun. Vaikutusten kokonaisvaltaisen hallinnan kannalta on kuitenkin tärkeää, että seurantaa lähestytään niin hanketoimijoiden, viranomaisten kuin mahdollisten sidosryhmien yhteisenä prosessina. EU:ssa on pyritty soveltamaan tällaista yhteistoiminnallista vaikutusten hallintaa vesien- ja mertensuojelusektorilla, jossa ohjataan integroimaan vaikutusten seurannat yhteiseksi prosessiksi.
Edelleen puutteena voi pitää sitä, että voimassa oleva lainsäädäntö ei ohjaa seurannan kattavaan suunnitteluun. Seurantasäännöksessä ei määritetä, mitä seurantajärjestelyiden tulisi sisältää. Tämä on ymmärrettävää siitä syystä, että seurannan sääntely halutaan pitää joustavana ja vasta hankkeen luvitusvaiheessa ratkaistavana. Seurantaa koskevien yhteisten raamien luominen edistäisi kuitenkin paremmin seurannan funktioiden toteutumista. Seurannan suunnitteluvaiheessa voidaan esimerkiksi yksilöidä vaikutuksiin ja niiden kehittymiseen liittyvät epävarmuudet, mikä edistää mahdollisten muutostarpeiden ennakointia. Toisaalta voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa hankkeiden lupien muuttamisen vain rajatuissa tilanteissa, mikä rajoittaa uudelleenarviointien ja muutosten tekemistä. Lupien pääsääntöisen pysyvyyden vuoksi lupamääräyksiä voi viranomaisen toimesta muuttaa lähtökohtaisesti vasta silloin, jos hankkeen toteuttamisesta aiheutuu tai on vaarassa aiheutua haitallisia vaikutuksia, joita ei ole lupamääräyksiä annettaessa voitu ennakoida. Ympäristönsuojelulakiin ollaan kuitenkin palauttamassa säännöstä lupamääräysten tarkistamismenettelystä, jota voitaisiin soveltaa mm. hankkeisiin, joiden vaikutuksiin liittyy epävarmuutta ja joiden lupamääräyksiä olisi siksi voitava tarkistaa hanketoiminnan aikana. Säännös ilmentäisi nykytilaa paremmin epävarmuuksia huomioon ottavaa seurantaa.
Seurantasääntely ei myöskään sisällä säännöksiä yleisön osallistumisesta hankekohtaiseen vaikutusten seurantaan. Yleisön osallistumissäännöksiä olisi perusteltua kehittää läpinäkyvyyden lisäämiseksi ja muutoin seurannan demokraattisen tehtävän toteutumiseksi.
Virikkeitä maailmalta seurantasääntelyn kehittämiseksi
Artikkelissa tehtiin vertaileva katsaus Yhdysvaltojen ja Kanadan YVA-lainsäädäntöön. Tarkastelu osoittaa, että seurantasääntely on maailmanlaajuisesti murroksessa, sillä siihen on kohdistunut merkittäviä uudistuksia. YVA-menettely on alun perin lähtöisin Yhdysvalloista ja pian sen jälkeen otettu käyttöön myös Kanadassa. Yhdysvaltojen ja Kanadan YVA-sääntely seurannan osalta menee jossain määrin Suomen sääntelyä pidemmälle, joten ne tarjoavat esimerkinomaiset kehykset lainsäädännön puutteiden paikkaamiseen. Etenkin Kanadan YVA-lainsäädännössä seurannan sääntely on varsin edistynyttä. Vaikka Yhdysvaltojen ja Kanadan YVA-sääntely rakentuu osin erilaisille lähtökohdille kuin Suomen YVA-sääntely, niistä on mahdollista hakea virikettä Suomen seurantasääntelyn kehittämiseksi.
Yhdysvaltojen YVA-lainsäädännön seurantaa koskeviin määräyksiin tehtiin viime vuonna uudistus, joka täsmentää seurantasuunnitelman sisältöä ja tarkoitusta. Seurantasuunnitelman sisältöä koskeva säännös edellyttäisi suunnitelmaa hankkeessa toteutettavista vaikutusten lieventämistoimista. Suunnitelmien olisi oltava riittävän yksityiskohtaisia, jotta osallistuville viranomaisille ja yleisölle voidaan tiedottaa asiaankuuluvista seikoista, kuten lieventämisen kohteena olevien ympäristövaikutusten suuruudesta, siitä, missä määrin lieventäminen edustaa innovatiivista lähestymistapaa, lieventämisen tehokkuuteen liittyvästä epävarmuudesta ja muista asiaankuuluvista seikoista. Suomen järjestelmään verrattuna kyseisissä määräyksissä ohjataan yhdenmukaisempaan seurannan suunnitteluun, esimerkiksi epävarmuuksien yksilöimiseen seurantaa varten. Tästä seurantasuunnitelman sisältövaatimuksia selventävästä säännöksestä voisi ottaa mallia Suomen YVA-lainsäädäntöön.
Kanadan YVA-lainsäädännössä korostuu etenkin yleisön osallistumisen sääntely. Laissa säädetään nimenomaisesti yleisön oikeudesta saada tietoa seurannan tuloksista sekä tietojärjestelmästä, jonne kaikki arviointia koskevat tiedot on tallennettava tiedonsaannin edistämiseksi. Lisäksi Kanadan YVA-laissa säädetään eri osapuolet kokoavasta seurantakomiteasta, jonka viranomainen voi tapauskohtaisen harkinnan perusteella asettaa ja jonka asettamista myös yleisö voi ehdottaa. Yleisön tiedonsaantia ja osallistumista sääntelevän Århusin yleissopimuksen myötä myös Suomen lainsäädännössä yleisöllä on oikeus saada pyynnöstä tietoonsa ympäristöä koskevat asiakirjat. Seurannan demokraattisen funktion toteutumisen näkökulmasta olisi kuitenkin perusteltua lisätä lainsäädäntöön seurantatulosten tiedottamisvelvoite. Suomen seurantasääntelyyn voisi ottaa mallia myös Kanadan YVA-lain mukaisesta seurantakomiteasta, jonka viranomainen voisi hankkeen erityispiirteiden perusteella asettaa, kun kyseessä on esimerkiksi merkittävä ja laajasti eri osapuoliin vaikuttava hanke.
Kanadan YVA-lain mukaan viranomainen voi tarvittaessa määrätä mukautuvan hallinnan suunnitelman laatimiseen. Kanadan YVA-viraston ohjeistuksen mukaan mukautuva hallinta on suunniteltu ja järjestelmällinen prosessi, jossa ympäristönhallintatoimintoja parannetaan jatkuvasti oppimalla niiden tuloksista. Mukautuva hallinta tarjoaa joustavuutta uusien lieventämistoimenpiteiden määrittämiseen ja toteuttamiseen tai olemassa olevien toimenpiteiden muuttamiseen hankkeen elinkaaren aikana. Mukautuvan hallinnan suunnittelu olisi aloitettava mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ympäristövaikutusten arviointiprosessia. Velvoitetta mukautuvan hallinnan suunnitelman tekemiseen on toisaalta kritisoitu käsitteeseen liittyvän epämääräisyyden vuoksi. Suomessa viranomaiset voisivat kuitenkin laatia ohjeistuksen mukautuvan hallinnan suunnitelman tekemiseen seurantasuunnitelman osana.
Kaiken kaikkiaan edellä mainitut esimerkit sääntelystä ilmentävät seurannan tärkeää roolia vaikutuksiin liittyvien epävarmuuksien hallinnassa, ennakoimattomiin tilanteisiin mukautumisessa ja näin ollen haitallisten ympäristövaikutusten ehkäisyssä. Viimeaikainen kehityssuunta vihreän siirtymän kannalta tärkeiden hankkeiden ennakollisten arviointimenettelyiden keventämiseen korostaa entisestään seurannan merkitystä. Suomessa seurantasääntelyssä on kuitenkin seurannan funktioiden toteutumisen näkökulmasta aukkoja, joten seurantasääntelyä olisi perusteltua tarkistaa artikkelissa esitettyjen kehityskohteiden osalta.
Avainsanat: vaikutusten seuranta, ympäristövaikutusten arviointimenettely, seurannan funktiot