Dr. Seita Romppanen, yliopistonlehtori, kv-ympäristöoikeus. Julkaistu alun perin 2035Legitimacy-blogissa.
EU:n Fit for 55 -lainsäädäntöpaketissa ehdotetut uudistukset kytkisivät metsät ja metsien tulevan käytön nykyistä selkeämmin osaksi kokonaisvaltaisia ilmastotoimia. Metsäsektorin rooli ilmastotavoitteiden saavuttamisessa on korvaamaton, mutta sektorin säätäminen yhä keskeisemmäksi osaksi ilmastopolitiikkaa on haastavaa. Uudistuksien tarkoituksena on ohjata kohti aiempaa tiukempia ilmastotoimia metsissä ja vahvistaa metsäsektorin osallistumista ilmastotavoitteiden saavuttamisessa. Ehdotukset sisältävät myös uusia metsiä koskevia EU-oikeudellisia velvoitteita EU:n jäsenmaille, vaikka vastuu metsäsektorin riittävän kunnianhimoisesta ilmastopolitiikasta ja sen toteuttamisesta on jäsenmailla. Heinäkuisen lainsäädäntöpaketin myötä keskustelu metsien roolituksesta osana ilmastotoimia on avoinna. Lähivuodet näyttävät, kuinka tässä roolituksessa onnistutaan.
Euroopan komissio julkaisi heinäkuussa Fit for 55-lainsäädäntöpaketin, jonka tavoitteena on vahvistaa olemassa olevaa sääntelyä niin, että eurooppalaisessa ilmastolaissa asetetut sitovat ilmastotavoitteet toteutuvat. Vaikka kysymys on vasta ehdotuksista ja lopullisia säädöksiä saatetaan joutua odottamaan parikin vuotta, ehdotettujen muutosten vauhtiin ja suuntaan on tartuttava jo nyt. Fit for 55 -paketti sisältää useita Suomelle tärkeitä kysymyksiä, joista ennakkoon eniten keskustelua herättäneet kysymykset liittyvät suomalaisiin metsiin ja niiden rooliin osana ilmastotoimien vaikeaselkoista kokonaisuutta.
Metsät ovat Suomen ylivoimaisin hiilinielu, mutta myös merkittävä osa kansantaloutta
Muutaman muun EU-jäsenmaan tavoin Suomi on asettanut unionia kunnianhimoisemman kansallisen tavoitteen olla hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä ja hiilinegatiivinen pian sen jälkeen. Tavoitteisiin pääseminen edellyttää paitsi päästöjen radikaalia vähentämistä myös hiilen poistamista ilmakehästä. Tähän tarvitaan metsien hiilinielua. Metsiin kohdistuu kuitenkin osin ristiriitaisia intressejä, koska metsä on muutakin kuin hiilinielu: metsäluonnolla on tärkeä tehtävä biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen torjunnassa ja metsät ovat merkittävä osa kansantaloutta ja tärkeä työllistäjä.
Metsät ovat viime vuosina nousseet kansallisen ilmastokeskustelun ytimeen. Metsien näkökulmasta yksi keskeinen kysymys on, kuinka metsäsektorin korvaamaton rooli hiilinieluna nivotaan osaksi ilmastotoimia niin, että metsiin kohdistuvat moninaiset intressit tulevat kokonaisvaltaisesti huomioiduiksi. Tarvitaan vahvoja avauksia ja tiedeperusteista päätöksentekoa.
Metsiin kytkeytyvä ohjaus lisääntyy erityisesti osana eurooppalaista ilmastopolitiikkaa – metsäsektorin ilmastotoimia ohjataan etenkin LULUCF-asetuksella
Metsien näkökulmasta tärkein EU-säädös on niin kutsuttu maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloussektoria koskeva LULUCF-asetus. Kaksi vuotta sitten tiukkojen neuvottelujen päätteeksi voimaan tullut asetus säätää sitä, kuinka maankäyttösektorin hiilinielut ja päästöt lasketaan osaksi EU:n ilmastotavoitteiden toteuttamista vuosina 2021–2030. Sen keskeisin nykyvelvoite jäsenmaille on, että maankäyttösektorilta aiheutuvat päästöt ja poistumat (eli se, miten paljon sektori poistaa hiiltä ilmakehästä) ovat laskennallisesti vähintään tasapainossa (ns. no debit-sääntö).
Fit for 55 -paketti uudistaisi useita LULUCF-asetuksen säännöksiä tavoitteenaan kiristää metsiin kytkeytyviä ilmastovelvoitteita ja näin osaltaan varmistaa EU:n ilmastotavoitteiden toteutuminen. Asetuksen tärkeimmät muutokset koskevat päästöjen ja poistumien laskentaa sekä velvoitteita ja tavoitteita. Nykyisen asetuksen joustot (eli sääntelyyn sisältyvät ehdolliset kompensaatiomahdollisuudet esimerkiksi LULUCF-sektorin ja taakanjakosektorin, jäsenmaiden, ja tilinpitokausien välillä) säilyvät kuta kuinkin ennallaan.
Näin LULUCF-asetus muuttuisi
- Laskentasäännöt selkiytyisivät ja laskennasta tulisi läpinäkyvämpää
Ehdotuksen mukaan LULUCF-asetuksen nykyisiä maankäyttöluokkiin liitettyjä päästöjen ja poistumien laskentasääntöjä ei sovellettaisi enää asetuksen toisella velvoitekaudella (2026-2030). Nykyisen LULUCF-asetuksen laskentasäännöt ovat perintöä Kioton pöytäkirjan toiselta velvoitekaudelta. Vuoden 2026 jälkeen päästöt ja poistumat laskettaisiin jäsenmaiden raportoimien todennettujen päästöjen ja poistumien perusteella. Uudistus olisi tervetullut, sillä se yksinkertaistaisi laskentasääntöjä ja yhdenmukaistaisi laskentaa YK:n ilmastosopimuksen raportoinnin kanssa. Sekä Suomi että EU raportoivat päästöistä ja poistumista vuosittain YK:n ilmastosopimukselle. Erityisesti hoidetun metsämaan päästöihin ja poistumiin sovellettavat laskentasäännöt (ns. vertailutasot) ovat osoittautuneet paitsi poliittisesti haastaviksi myös teknisesti vaikeaselkoisiksi soveltaa. Siinä missä vertailutaso ennakoi tulevia päästöjä ja poistumia, ehdotuksen mukaan toisella LULUCF-asetuksen velvoitekaudella laskenta perustuisi todellisten päästöjen ja poistumien raportointiin. Laskentasääntöjen osalta uudistus merkitsisi aidompaa ja läpinäkyvämpää laskentaa, mikä olisi tärkeää ilmastotavoitteiden integriteetin näkökulmasta.
- LULUCF-sektorille tulisi oma nielutavoite, joka jaetaan jäsenmaakohtaisiksi tavoitteiksi. Onko Suomelle asetettu tavoite sopusoinnussa kansallisen hiilineutraaliustavoitteen kanssa?
Asetusehdotuksessa asetetaan hiilen nettopoistumille uusi EU:n laajuinen tavoite, joka on -310 milj. t CO2-ekv. vuoteen 2030 mennessä. Nykyinen LULUCF-asetus ei sisällä vastaavaa tavoitetta ja tästä näkökulmasta uudistus on tärkeä. Ehdotettu EU:n laajuinen nielun lisäys on kuitenkin varsin maltillinen, sillä se on vain noin 15 prosenttia enemmän kuin nykyiset vuotuiset poistumat. Tuoreet tutkimukset EU:n nielupotentiaalista osoittavat, että nettonielu 400 ja 600 Mt CO2 välillä olisi mahdollinen vuonna 2050 tai kunnianhimoisimmissa skenaarioissa jo vuonna 2030. Ottaen huomioon Euroopan hiilinielun viime vuosien heikentymisen, on toki hyvä, että asetettaisiin tavoite paitsi pysäyttää nielun heikkeneminen myös kasvattaa nielua. Toisaalta on huolestuttavaa, ettei tavoite vastaatieteen tunnistamaa nielupotentiaaliain. Riskinä on, että ehdotettu tavoite on ohjausvaikutukseltaan liian heikko kääntämään metsien hiilinielun heikkenevää suuntaa.
LULUCF-sektorin nielutavoite jaettaisiin jäsenmaakohtaisiksi sitoviksi tavoitteiksi toiselle velvoitekaudelle 2026-2030. Tavoitteet asetettaisiin erillisellä säädöksellä vuoden 2025 aikana ja ne perustuisivat jäsenmaiden raportoimiin päästöihin ja poistumiin vuosilta 2021–2023. Sektorin kontribuutio nielutavoitteeseen kehittyisi lineaarisesti vuodesta 2022 lähtien, kohti vuodelle 2030 asetettua tavoitetta. Tältä osin LULUCF-asetus lähentyisi hallinnollisesti taakanjakoasetuksesta tuttua jäsenmaakohtaista lähestymistapaa lineaarisiin päästövähennyksiin.
Asetusehdotuksessa Suomen tavoitteeksi annetaan 17,8 milj. t CO2-ekv. vuosittain. Esimerkiksi Ruotsin vastaava tavoite on 47,3 milj. t CO2-ekv. vuosittain.
Suomelle asetettu tavoite ei ole riittävän kunnianhimoinen eikä se kannusta vahvaan metsäsektorin ilmastopolitiikkaan. Suomen vuosittainen hiilinielu vaihtelee vuosittain erityisesti hakkuumäärissä tapahtuvien muutosten myötä. Esimerkiksi vuonna 2020 Suomen metsien nettonielu oli 23,0 milj. t CO2-ekv., mutta vuosina 2013-2020 keskimäärin noin 16,7 milj. t CO2-ekv. vuosittain. Ilmastopaneeli on arvioinut, että Suomen maankäyttösektorin nettonielun pitäisi olla 21,4 Mt vuonna 2035, jotta hiilineutraalisuustavoite toteutuisi. Tällä hetkellä Suomen metsät sitovat enemmän hiiltä kuin mitä muu maankäyttösektori tuottaa päästöjä. Tulevaan nieluun vaikuttaa se, mitenpuuston kasvu ja erityisesti hakkuumäärät kehittyvät. Metsien hakkuut heikentävät hiilinielua vuosiksi eteenpäin.
Suomelle asetettava sitova nielutavoite vaikuttaa metsien hiilinielun kehitykseen ja siksi tavoitteenasettelu edellyttää kriittistä arviointia. Heikko tavoite ei aseta riittävää kannustinta tarttua täysimääräisesti metsien hiilinielupotentiaaliin ilmastotoimien näkökulmasta kriittisenä aikana. Hiilinielutavoite on tärkeä, koska se ohjaa metsäsektorin roolitusta ilmastotoimien kentällä. Tavoitteen tulisi parhaimmillaan esimerkiksi kannustaa kehittämään uusia ilmastonmuutoksen hillintäkeinoja. Kansallinen lainsäädäntö ei esimerkiksi vielä juurikaan huomioi maankäyttösektorin vapaaehtoista kompensaatiotoimintaa, eikä kompensaatiotoiminnan yhteensopivuutta muiden ilmastotoimien kanssa tunneta riittävän hyvin.
- Kohti negatiivisia päästöjä?
Asetusehdotus sisältää myös suuntaviivat kohti niin kutsuttuja negatiivisia päästöjä eli tilannetta, jossa hiiltä poistuu ilmakehästä enemmän kuin mitä sinne päästetään. Ehdotuksessa tämä toteutuu koko maankäyttösektoria koskevalla ja EU:n kattavalla ilmastoneutraalisuustavoitteella vuoteen 2035 ja säätämällä siitä, kuinka jäsenmaiden tulisi osallistua tämän tavoitteen saavuttamiseen. Vuodesta 2031 eteenpäin asetus koskisi maataloussektorin myös muita kuin hiilidioksidipäästöjä eli esimerkiksi metaanipäästöjä.
Asetusehdotuksen viitoittama polku kohti maankäyttösektorin hiilineutraaliutta näyttäytyy kuitenkin varsin mutkikkaana.Euroopan uudessa ilmastolaissa asetettu ilmastoneutraaliustavoite sekä 55 prosentin vähennystavoite sidotaan nettopäästöihin (päästöt poistumien vähentämisen jälkeen). Aiemmat EU:n tavoitteet ovat edellyttäneet jäsenmailta päästöjen vähentämistä. Nykyinen LULUCF-asetus vaatii sektorin päästöiltä ja poistumilta tasapainoa. Sektorin poistumilla voidaan vaikuttaa taakanjakosektorin päästövähennystavoitteen toteutumiseen rajatusti sääntelyn mahdollistamien joustojen kautta. Esimerkiksi jos jäsenmaa ylittää no debit-velvoitteensa LULUCF-sektorilla, sen tuottamasta laskennallista poistumasta voidaan saada rajallista hyötyä taakanjakosektorilla.
Eurooppalainen ilmastolaki kytkee LULUCF-sektorin kiinteäksi osaksi yhteistä nettopäästövähennystavoitetta. Asetusehdotus sitooLULUCF-sektorin päästöjen ja poistumien laskennan todellisiin raportoituihin päästöihin. Uusi järjestelmä on selkeämpi ilmastopoliittinen kokonaisuus, mutta samalla se herättää huolta siitä, kuinka nettopäästövähennystavoite lopulta palvelee eri sektoreiden (päästökauppa ja taakanjako sis. liikenne ja maatalous) muodostamaa ilmastotoimien kokonaisuutta. Vaikka eurooppalainen ilmastolaki asettaa rajoitteen nettopoistumien käytölle ilmastoneutraaliustavoitteen laskennassa, yhteinen tavoite mahdollistaa laajempaa liikkumavaraa päästöjä tuottavien sektoreiden ja poistumia mahdollistavan LULUCF-sektorin välillä.
Riskinä on, että LULUCF-sektorin poistumista muodostuu vain puskuri muiden sektoreiden – esimerkiksi maatalouden – päästöille. Tätä riskiä terävöittää LULUCF-sektoriin kytkeytyvät epävarmuudet esimerkiksi siitä, kuinka metsien hiilinielu kehittyy tulevaisuudessa ihmisestä riippumattomista syistä. Asetusehdotus ei myöskään sisällä suuria muutoksia joustoihin, ja esimerkiksi joustot LULUCF-sektorin ja taakanjakosektorin välillä säilyvät. Jäsenmaat voivat siis jatkossakin tiukan paikan tullen hakea helpotusta maankäyttösektorin tuottamista poistumista, vaikka esimerkiksi liikenteen ja maatalouden päästöjä olisi leikattava nimenomaan taakanjakosektorilla. Erityistä huolta aiheuttaa sekin, että ehdotuksen mukaan hankalasti hillittävät maatalouden muut kuin hiilidioksidipäästöt tulisivat mukaan vasta kymmenen vuoden päästä.
Metsäpohjaisen bioenergian kestävyys voitaisiin turvata vahvalla sääntelyllä, mutta vahvaa sääntelyä ei ainakaan toistaiseksi ole näköpiirissä
LULUCF-asetuksen lisäksi metsien ilmastopolitiikkaa ohjataan myös muiden EU-säädösten kautta. Jo kolmatta kertaa uudistettava uusiutuvan energian direktiivi säätelee metsäpohjaisen bioenergian kestävyyttä. Ehdotuksen mukaan uusiutuvan energian direktiivi mahdollistaisi jatkossakin esimerkiksi runkopuun hyödyntämisen bioenergiaksi ja sen käytön huomioimisen uusiutuvan energian sitovien tavoitteiden toteuttamisessa. Tällainen lainsäädöntö ei edistäilmastoneutraaliuteen pyrkivän EU:n tavoitteita ja uusiutuvan energian direktiivin kestävyyskriteereitä tulisikin tiukentaa kannustamaan vain aidosti kestävien biomassajakeiden energiakäyttöä.
EU:n metsästrategialla ei tavoitella päätösvaltaa vaan politiikkakoherenssia
Suomessa metsäkeskustelu on polarisoitunut näkökulmien ja osin harhaanjohtavien väitteiden väliseksi kiistelyksi. Julkiseen keskusteluun on päätynyt kysymyksiä, joiden käsittely ei edistä kokonaisvaltaisten toimintatapojen tai politiikkojen kehittämistä. Fit for 55 -paketin yhteydessä esitellyn EU:n metsästrategian herättämä toimivaltakeskustelu on esimerkki kysymyksestä, joka vei keskustelua osin väärille urille. Vaikka metsiin ja metsien tulevaan käyttöön liittyy useita vaikeita kysymyksiä ilmastopolitiikan ja kansallisen metsäpolitiikan rajapinnalla, toimivaltakysymys on lähtökohdiltaan varsin selkeä. Vaikka EU:ssa ei ole yhteistä metsäpolitiikkaa, eikä unionilla ole metsiä koskevaa toimivaltaa, EU on toimivaltainen esimerkiksi ilmasto-, ympäristö-, energia- ja maataloussektoreilla. Vaikutuksen metsien sääntelyyn ovat väistämättömiä, kun unioni käyttää näiden toimivaltaluokkien ohjaamana lainsäädäntövaltaansa.
Pidemmällä tähtäimellä EU:n tavoitteena on siirtyä kohti yhdennetympää maankäyttösektorin politiikkaa, joka yhdistäisi maa- ja metsätalouden sekä maankäytön toimenpiteet yhden politiikkainstrumentin alle vuoden 2030 jälkeen. Fit for 55 -paketin yhteydessä annettiin myös uusi vuoteen 2030 ulottuva metsästrategia, joka ei ole oikeudellisesti velvoittava, mutta jonka yhtenä tavoitteena on yhteensovittaa lainsäädäntöehdotuksien metsiin kytkeytyviä kysymyksiä. Metsästrategia on tärkeä, koska se auttaa yhteensovittamaan osin ristiriitaisia metsiin kohdistuvia intressejä sekä kehittämään metsiin vaikuttavia politiikkatoimia johdonmukaisesti sekä EU:ssa että jäsenmaissa. Sen sijaan, että metsästrategia nähtäisiin Suomessa vain uhkana kansalliselle toimivallalle, Suomi voisi nähdä strategian yhteisenä, mutta joustavana työkaluna metsiä koskevan politiikkakoherenssin edistämisessä.
Kokonaisuuden pitäisi olla vähintään osiensa summa, mutta kunnianhimoon vaadittaisiin enemmän
EU:n tehtävänä on toimivaltansa puitteissa asettaa tavoitteet ja raamit yhteiselle ilmastopolitiikalle sekä varmistaa kiristyvien tavoitteiden toteutuminen. Metsien rooli tässä kokonaisuudessa on keskeinen. Seuraavat vuodet ovat sekä lainsäädännön ja ohjauskeinojen kehittämisen että ilmaston näkökulmasta kriittisiä. EU:n ilmasto-ohjaus lisääntyy ja tiukkenee metsäsektorilla perustellusti. On selvää, että komission ehdotuksen perusteella vain kaksi vuotta vanha LULUCF-asetus tulee muuttumaan, mutta vasta tulevat vuodet näyttävät, mihin suuntaan ilmaston näkökulmasta. Sekä EU:n että kansalliset tavoitteet ovat näköpiirissä vain, jos kokonaisuus on vähintään osiensa summa sekä LULUCF-asetuksen sisällä että laajemmin eri sektoreiden ja ohjauskeinojen osalta. Kunnianhimoon vaadittaisiin kuitenkin selkeämmin tiedeperusteisia päätöksiä ja toimia. LULUCF-asetuksessa tämä merkitsisi Suomelle esimerkiksi riittävän kunnianhimoista nielutavoitetta, joka kannustaa itsenäisiin ja vaikuttaviin LULUCF-sektorin ilmastoimiin sekä ohjaisi uusien ohjauskeinojen kehittämiseen. Kansallisen toimivallan puolustamisen sijasta tulevat lainsäädäntöneuvottelut EU:ssa hyötyisivät vahvoista ja hyvien käytänteiden jakamista edistävistä avauksista eurooppalaiselta metsäosaajamaalta.
Ilmasto, metsät ja metsien tulevan käytön ohjaus tarvitsee läpinäkyvää, avointa ja ennen kaikkea tiedepohjaista keskustelua. Maankäyttösektorin ja erityisesti metsien tuleva päästö- ja nielukehitys vaikuttavat suuresti edellytyksiin saavuttaa kansallinen hiilineutraaliustavoite. Suomen ilmastolain suunnittelujärjestelmää ollaan laajentamassa maankäyttösektorille osana ilmastolain uudistusta. On tärkeää, että ilmastolailla vahvistetaan maankäyttösektorin ja metsien tulevaa roolitusta selkeäksi osaksi ilmastotoimia. Maankäyttö- ja metsäsektoria koskevan ohjauksen lisääntyminen tuo mukanaan uusia haasteita ratkaistavaksi. Siirtymä kohti hiilineutraalia yhteiskuntaa edellyttää sekä metsäsektorilta että metsänomistajilta toimintatapojen muutosta, joka tarvitsee tutkimusta, keskustelua ja toimenpiteitä yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden varmistamiseksi.
Kuva: Rural Explorer sivustolla Unsplash