Mistä EU:n Fit for 55 -lakipaketissa on kyse ja miksi se on tärkeä?

By Kati Kulovesi and Päivi Leino-Sandberg. Julkaistu alun perin 2035Legitimacy-blogissa. Photo by Markus Spiske on Unsplash.

Euroopan komissiolta odotetaan heinäkuussa Fit for 55-lainsäädäntöpakettia. Se sisältää ehdotukset lakimuutoksista, joiden avulla toteutetaan EU:n tavoite vähentää kasvihuonekaasupäästöjä 55:llä prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. 

Mikä on paketin tärkein anti ja miten se vaikuttaa Suomeen? Entä miten pakettia koskevia neuvotteluja voi seurata ja miten kansalaiset voivat vaikuttaa niihin?

Fit for 55 -paketti on erittäin tärkeä askel ilmastotieteen ja kansainvälisen ilmastopolitiikan näkökulmasta. Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteena on rajata maapallon lämpötilannousu selvästi alle kahteen asteeseen ja pyrkiä rajaamaan se 1,5 asteeseen esiteolliseen aikaan verrattuna. Pariisin sopimus asettaa myös globaalin hiilineutraalisuustavoitteen vuoteen 2050 mennessä. 

On selvää, ettei EU:n edellinen vähintään 45 prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2030 mennessä ole riittävä ja linjassa Pariisin sopimuksen kanssa. Uutta 55 prosentin päästövähennystavoitetta voidaan perustellusti myös kritisoida liian alhaisesta kunnianhimosta, mutta se on askel parempaan suuntaan. 

Fit for 55 paketti koskee EU:n tärkeimpiä ilmastolakeja

Fit for 55- lainsäädäntöpaketilla muokataan EU:n ilmasto- ja energiaoikeuden keskeisiä elementtejä. 

Paketin tärkeimmät kohdat liittyvät muun muassa seuraaviin lakeihin:

• päästökauppadirektiivi, joka sääntelee energiaintensiivisen teollisuuden päästöjä,
• nk. taakanjakoasetus, jolla määritellään jokaiselle jäsenmaalle oma päästövähennystavoite päästökaupan ulkopuolisille sektoreille,
• uusiutuvan energian direktiivi, jonka avulla EU pyrkii toteuttamaan tavoitteensa lisätä uusiutuvien osuutta energiankulutuksesta,
• energiatehokkuusdirektiivi, joka on yksi keinoista parantaa energiatehokkuutta EU:ssa. Se sisältää määräyksiä liittyen esimerkiksi energiamarkkinoilla toimivien yritysten velvollisuuteen pyrkiä edistämään energian tehokasta ja säästäväistä käyttöä, julkisten elinten hankkimien tavaroiden, palveluiden ja rakennusten energiatehokkuuteen sekä sähkön ja lämmön tehokkaaseen yhteistuotantoon,
• maankäyttösektoria koskeva nk. nieluasetus, joka määrittelee miten hiilinielut lasketaan ja huomioidaan ilmastotavoitteissa ja jonka puitteissa seurataan maankäytön, siihen liittyvien muutosten ja metsäkadon päästöjä. Asetuksen alle kuuluu esimerkiksi Suomelle keskeinen metsien hiilinielu.

Mihin valtavassa kokonaisuudessa kannattaa kiinnittää huomiota? 

Fit for 55 -paketti tausta-aineistoineen on tuhansia sivuja ja sisältää lukemattomia oikeudellisesti, poliittisesti ja teknisesti haastavia yksityiskohtia. Poimimme aiheesta kiinnostuneille muutamia kohtia, joihin kannattaa kiinnittää erityisesti huomiota: 

1. PÄÄSTÖKAUPPAJÄRJESTELMÄ
Miten EU:n päästökauppajärjestelmää uudistetaan? Laajentuuko se uusille sektoreille? Millä teknisin keinoin ja miten paljon vähennetään päästöoikeuksien määrää, jotta EU pääsee nykyistä tiukempaan päästötavoitteeseen? 

2. HIILITULLIT
Millainen on komission lopullinen ehdotus kolmansiin maihin kohdistuvista hiilitulleista? Mitkä sektorit se kattaa ja miten se vaikuttaa nykyiseen päästöoikeuksien ilmaisjakoon näille sektoreille EU:ssa? Kattaako komission lopullinen ehdotus myös vuodetuissa luonnoksissa esiintyneen tuontisähkön, millä olisi potentiaalisesti suuri vaikutus Suomeen? Entä miten EU:n keskeiset kauppakumppanit kuten Yhdysvallat, Kiina, Britannia, Venäjä sekä paljon EU:hun klinkkeriä ja keramiikkaa tuovat Maghreb-maat suhtautuvat siihen? 

3.  TAAKANJAKOSEKTORIN PÄÄSTÖVÄHENNYSTAVOITTEET
Millaisia maakohtaisia päästövähennystavoitteita komissio ehdottaa päästökaupan ulkopuolella oleville ns. taakanjakosektoreille? Millaisia joustoja jäsenmailla on käytössä näiden saavuttamiseksi?

4. UUSIUTUVAN ENERGIAN TAVOITTEIDEN KIRISTYS
Miten paljon ja millä keinoin EU:n uusiutuvan energian tavoitetta kiristetään? Suomen näkökulmasta kiinnostavia ovat myös mahdolliset muutokset biomassan käyttöä sekä biopolttoaineita koskeviin säännöksiin. 

5. ENERGIATEHOKKUUSTAVOITTEET

Miten paljon ja millä keinoin EU:n energiatehokkuustavoitetta kiristetään?

6. HIILINIELUASETUKSEN UUDISTUS
Miten maankäyttösektoriin, ml. metsiin, soveltuvaa nieluasetusta uudistetaan? Tällä hetkellä maankäyttösektoria koskee ns. ’nollatavoite’ eli se ei saa olla päästölähde, mutta huhtikuussa EU:n ilmastolaista saavutetun kompromissin yhtenä elementtinä oli EU:n maankäyttösektorin hiilinielun kasvattaminen.  

7. KESTÄVÄ LIIKKUMINEN

Millä tavoin kestävää liikkumista tullaan edistämään? Tähän liittyvät toimet todennäköisesti sijoittuvat Fit for 55 -paketin eri osiin, ja voisivat koskea muun muassa tieliikenteen, meriliikenteen ja/tai lentoliikenteen päästökauppaa, ajoneuvojen hiilidioksidipäästöstandardien kiristämistä, sähköautojen edellyttämän infrastruktuurin kehittämistä sekä polttoaineita.  

Entä miltä tämä kaikki näyttää kansalaisten näkökulmasta? 

Ilmastopoliittinen keskustelu vaikuttaa usein lähinnä asiantuntijoiden väliseltä tekniseltä keskustelulta. Ilmastonmuutoksen vastaiset toimet edellyttävät kuitenkin valtavia yhteiskunnallisia uudistuksia ja punnintaa erilaisten vaihtoehtojen, seurausten ja mahdollisten riskien välillä, koska muutokset koskevat kaikkia kansalaisia ja lähes kaikkia aloja.

Fit for 55 -pakettiin liittyvää keskustelua ilmastopolitiikan vaikutuksista ei voida käydä ainoastaan asiantuntijoiden välillä, vaan se edellyttää poliittisia päätöksiä ja näiden tueksi laajaa ja avointa kansalaiskeskustelua. 2035Legitimacy-STN-hankkeessa tunnistamme, kehitämme ja tutkimme keinoja, jolla kansalaiset voivat nykyistä paremmin vaikuttaa ilmastopolitiikan suunnitteluun ja toimeenpanoon.

Hankkeemme mielenkiinto kohdistuu erityisesti ilmastopolitiikan legitimiteettiin eli ilmastotoimien hyväksyttävyyteen kansalaisten näkökulmasta ja kansalaisten tiedonsaanti- sekä vaikutusmahdollisuuksiin. Ilmastopolitiikan legitimiteetin näkökulmasta vaikutusmahdollisuudet ovat tärkeitä paitsi kotimaisesta myös EU:n päätöksentekoprosessien näkökulmasta. 

Miten Fit for 55 -paketin muokkautumiseen EU:ssa on mahdollista vaikuttaa? 

Haasteena on, että EU:n lainsäädäntöprosesseissa päätetään erittäin tärkeistä asioista, mutta niitä käydään suhteellisen kaukana tavallisista kansalaisista ja jopa asiantuntijoista. Haasteita ovat esimerkiksi Suomen neuvottelukantojen muotoutuminen ja tietojensaanti neuvottelujen kulusta. 

Yleensä neuvottelujen yksityiskohtia käsitellään mediassa vasta siinä vaiheessa, kun neuvottelut ovat joko jo ratkenneet tai niin loppusuoralla, ettei tulokseen vaikuttaminen ole enää mahdollista.

Mitä tapahtuu Suomen näkökulmasta seuraavaksi Fit for 55 -paketin jälkeen?

Kun komission ehdotus on annettu, Suomen hallitus eli valtioneuvosto muodostaa siihen kannan ja arvioi sen vaikutuksia. Valtioneuvosto voi järjestää valmistelun yhteydessä myös julkisia tai yhteistyötahoja rajatummin koskevia kuulemisia. Hallitus lähettää kantansa perusteluineen eduskunnan käsiteltäväksi julkisella kirjelmällä. 

Tämän jälkeen käynnistyy asian eduskuntakäsittely, jossa erityisvaliokunnat kuulevat asiantuntijoita. Kuulemiset ovat julkisia vain poikkeuksellisesti, mutta niihin liittyvä aineisto tulee julkiseksi eduskunnan verkkosivuilla kun eduskuntakäsittely on päättynyt. Eduskunnan kannan neuvotteluihin muodostaa erityisvaliokuntien kannanottojen pohjalta suuri valiokunta. 

Kansallisen käsittelyn kanssa samaan aikaan käynnistyy asian valmistelu rinnakkain sekä Euroopan unionin neuvoston työryhmissä että Euroopan Parlamentin valiokunnissa. Siinä missä neuvoston työ on pääosin salaista ja siihen liittyvät asiakirjat luottamuksellisia, huomattava osa parlamentin lainsäädäntötyöstä on julkista. 

Suomen kannattaa EU-tasolla etsiä liittolaisia 

Suomi osallistuu neuvotteluihin Euroopan unionin neuvostossa ja vaikuttaa sen kannan muodostumiseen. Ilmastoasioissa sovelletaan yleensä nk. tavallista lainsäätämisjärjestystä ja neuvostossa määräenemmistöpäätöksiä, joten Suomen vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta tärkeää on, minkälaisia blokkeja neuvostoon käytännössä muodostuu ja löytääkö Suomi liittolaisia. 

Käytännössä neuvottelujen etenemistä neuvostossa on vaikea seurata siitä huolimatta, että EU-tuomioistuin on ratkaisukäytännössään korostanut julkisuuden merkitystä erityisesti lainsäädäntöasioissa. 

Parlamentissa tärkeässä asemassa ovat vastuuvaliokuntien lausunnonlaatijat ja muiden poliittisten ryhmien nk. varjoraportöörit, jotka käytännössä muodostavat parlamentin kannan neuvoteltavina oleviin asioihin. Parlamentilla ei ole käytössään yhtä vahvaa asiantuntijaorganisaatiota kuin jäsenvaltioilla neuvostossa, ja usein sen kantaan vaikuttavat myös erilaisten intressiorganisaatioiden näkemykset.

Kun neuvosto ja parlamentti ovat muodostaneet kantansa, alkavat toimielinten väliset kolmikantaneuvottelut eli trilogit. Suomi ei ole niissä edustettuna, mutta kuulee neuvottelujen etenemisestä puheenjohtajavaltiolta suurlähettiläältä. Tällöin neuvoston kantaa voidaan myös tarkentaa. 

Trilogit on ongelmallinen vaihe kansalaisvaikuttamiselle EU-lainsäädäntöä sorvatessa

Trilogeissa säädösehdotukset muuttuvat usein paljonkin, eikä niiden kulusta ole juurikaan julkista tietoa. Säädöksistä sovitaan kokonaispaketteina – mistään ei ole sovittu ennen kun kaikesta on sovittu. Kun trilogien tulos on selvillä, käytännössä virallinen hyväksyminen neuvostossa ja parlamentin täysistunnossa on muodollisuus. Trilogivaihe onkin kansalaisvaikuttamisen näkökulmasta kaikkein ongelmallisin jakso EU:n lainsäätämismenettelyssä. 

EU:n lainsäädäntötyöhön vaikuttaminen on vaikeaa, ja toimielimet suhtautuvat avoimuuteen ja kansalaisvaikuttamiseen säännönmukaisen kielteisesti. Silti kehitys on viime vuosina ollut erityisesti aktiivisten kansalaisjärjestöjen ja EU-tuomioistuimen ansiosta varovaisen positiivista. 

EU tarvitsee aktiivisen kansalaisyhteiskunnan. Asioihin vaikuttaminen on vaikeaa ilman oikea-aikaissta tietoa siitä, mitä neuvotteluissa on tapahtunut ja mihin vaihtoehtoihin ollaan päätymässä.

Toimielimiltä on mahdollista pyytää EU-asiakirjoja. Toisaalta toimielimet useimmiten kieltäytyvät soveltamasta EU-tuomioistuimen avoimuusmyönteistä oikeuskäytäntöä yksittäistä asiaa laajemmin, millä lienee vaikutuksensa myös nyt käynnistyviin lainsäädäntöneuvotteluihin. Käytännössä on kuitenkin esimerkkejä säädöshankkeista, joihin kohdistunut kansalaiskiinnostus on johtanut toimielimissä systemaattisempiin ja laajempiin avoimuuskäytäntöihin. Siksi työtä on tärkeä jatkaa. 

Ilmastotavoitteisiin päästään vain kansalaisten tuella myötävaikutuksella 

Fit for 55 -lakipaketin taustalla oleva kiristetty EU:n ilmastotavoite on äärettömän tärkeä Pariisin sopimuksen sekä ilmastotieteen näkökulmasta. Lasten ja heidän tulevien jälkeläistensä näkökulmasta EU:n tavoite saisi olla tiukempikin sillä ilmastotieteen viesti on armoton. Mitä nyt jätetään tekemättä, on jonkun tehtävä myöhemmin. Mitä vähemmän tehdään nyt, sitä pahempia ovat ilmastonmuutoksen vaikutukset. 

EU:n tavoitteena on olla ilmastoneutraali vuoteen 2050 mennessä ja Fit for 55 -paketti on tärkeä askel matkalla kohti ilmastokestävää yhteiskuntaa.  Ilmastotavoitteiden toteutuminen edellyttää perusteellista yhteiskunnallista ja taloudellista murrosta ja siirtymää. Ilman kansalaisten tukea ja myötävaikutusta muutoksia on mahdoton toteuttaa. Siksi on tärkeää, että keinoista toteuttaa siirtymä käydään avointa keskustelua ja varmistetaan kansalaisten riittävä tiedonsaanti.

Kati Kulovesi on kansainvälisen oikeuden professori sekä Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskus CCEEL:in johtaja Itä-Suomen yliopistossa. Hän johtaa 2035Legitimacy-hanketta.

Päivi Leino-Sandberg on transnationaalisen eurooppaoikeuden professori sekä Erik Castrén -instituutin varajohtaja Helsingin yliopistossa. Hän johtaa 2035Legitimacy-hankkeessa EU- ja kansainvälisiä asioita käsittelevää työpakettia.