Mitä yhdysvaltojen Inflation Reduction Act tarkoittaa energiasektorille?

By Sirja-Leena Penttinen, Senior Lecturer at UEF Law School and an Assistant Director and Adjunct Professor at the Tulane Center for Energy Law, New Orleans, US.

Tässä kirjoituksessa tarkastellaan Yhdysvalloissa vastoittain hyväksyttyä niin kutsuttua inflaation vähentämispakettia ja erityisesti sen merkittävimpiä säännöksiä koskien puhtaan energian tuotantoa. Kirjoitus perustuu kirjoittajan pian ilmestyvään artikkeliin ’Clean Energy under the Inflation Reduction Act’ sekä lukuisiin esityksiin aiheesta.

Mikä Inflation Reduction Act eli niin kutsuttu inflaation vähentämispaketti on?

Elokuussa 2022 Presidentti Biden allekirjoitti Yhdysvaltojen historian mittavimman puhdasta energiaa koskevan lainsäädäntöpaketin, niin kutsutun Inflaation vähentämispaketin (Inflation Reduction Act, IRA). IRA on noin 750-sivuinen lainsäädäntöpaketti, joka voidaan karkeasti jakaa kahteen osaan: terveydenhuoltosektoriin sekä (puhtaan) energian sektoriin. IRA on jatkoa viimeaikaisille laeille[i], joilla pyritään parantamaan erityisesti Yhdysvaltain talouden kilpailukykyä ja teollisuuden tuottavuutta sekä kannustamaan innovaatioita.

Puhtaan energian osalta säädettyjen toimenpiteiden on arvioitu mahdollistavan noin 40 prosentin hiilidioksidipäästövähennykset vuoteen 2030 mennessä. Tämä mahdollistaa Yhdysvaltojen lähestymisen Pariisin sopimuksen mukaisia tavoitteitaan, joiden mukaan Yhdysvallat vähentää kasvihuonekaasupäästöjään 50–52 % vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Pariisin sopimuksen tavoitteisiin pääsemiseksi tarvitaan kuitenkin IRA:n lisäksi toimenpiteitä sekä liitto- että osavaltiotasolla kuin myös paikallisesti.

IRA pyrkii tukemaan liittovaltiotasolla investointeja kotimaiseen energiantuotantokapasiteettiin, kriittisten mineraalien hankintaa  ̶  keskeistä erityisesti puhtaan energian teknologioille  ̶  erityisesti Yhdysvalloista mutta myös vapaakauppakumppaneilta, sekä kärkiteknologioiden, kuten hiilidioksidin talteenoton, varastoinnin ja hyödyntämisen sekä vedyn, tutkimus- ja kehitystyötä ja kaupallistamista noin 370 miljardilla dollarilla.

Johtuen lainsäädäntöprosessin vaatimuksista, joilla pyrittiin varmistamaan lakiehdotuksen nopea hyväksyminen kongressissa, 370 miljardin dollarin tuki jaetaan yhdistelmänä erilaisia verokannustimia, avustuksia sekä lainatakuita. Merkittävä osa verohyvityksistä kohdistuu yrityksiin. Nämä verohyvitykset on suunniteltu kannustamaan erityisesti yksityisiä investointeja puhtaan energian tuotantoon, varastointiin sekä liikenteen päästövähennyksiin muun muassa sähköistämisen avulla. Merkittävänä uudistuksena IRA mahdollistaa myös monien yhteisöjen hyötymisen verohyvityksistä niin kutsuttujen suorien maksujen avulla, vaikka nämä eivät olisikaan verovelvollisia.

Energiasektorin osalta on tärkeää huomioida, että IRA:n perusperiaate on teknologianeutraalius. Lainsäädäntö ei pyri suoraan priorisoimaan esimerkiksi uusiutuvan energian tuotantoa, vaan keskittyy sen sijaan ennen kaikkea niin kutsuttuihin puhtaisiin, vähähiilisiin teknologioihin ja päästövähennysten priorisointiin – onpa kyse sitten tuulivoimasta, ydinvoimasta tai hiilidioksidin talteenotosta, varastoinnista tai hyödyntämisestä.

IRA:a on luonnehdittu läpimurroksi Yhdysvaltojen energia- ja ilmastopolitiikassa. Tässä kirjoituksessa esitetään yleiskatsaus puhdasta energiasektoria koskevista merkittävimmistä uudistuksista.

”Uusiutuva” ja ”puhdas” energia

Siinä missä erityisesti Euroopassa uusiutuvan energian tukeminen on nojautunut erityisesti erilaisiin suoriin tuotantotukiin perustuviin järjestelmiin, uusiutuvaa energiaa on perinteisesti tuettu Yhdysvalloissa verohyvitysten avulla[ii]; tältä osin IRA ei tee poikkeusta. Keskeiset politiikkainstrumentit uusiutuvan energian tukemiseen ovat olleet uusiutuvan energiatuotannon verohyvitys (Production Tax Credit, PTC) sekä uusiutuvaa energiaa koskevien investointien verohyvitys (Investment Tax Credit, ITC). Energiatuotannon verohyvitys perustuu tuotantolaitoksen sähköntuotantoon, kun taas investointihyvityksen laskeminen perustuu laitoksen rakentamiseen liittyviin kuluihin. Uusiutuvaa energiaa tuetaan jatkossakin verotuksen keinoin, mutta IRA:ssa tukitasoja on tarkistettu. Lisäksi aiemmasta poiketen IRA luo jatkuvuutta tukipolitiikalle, sillä nyt uusiutuvan energian tuotantoverohyvitystä on mahdollista saada 10 vuoden ajalle siitä päivästä, kun tuotantolaitos on otettu käyttöön.

Edellä mainitut uusiutuvan energian verohyvitykset poistuvat vuoden 2024 loppuun mennessä; tästä eteenpäin tukea on mahdollista saada teknologianeutraalin verohyvityksen, ns. puhtaan sähköntuotannon verohyvityksen (Clean Electricity Production Tax Credit) sekä puhtaan sähkön investointeja koskevan verohyvityksen (Clean Electricity Investment Tax Credit) muodossa. Siinä missä karkeasti jaoteltuna PTC on perinteisesti koskenut tuulienergiantuotantoa ja ITC aurinkovoimaa, jatkossa kaikki tuotantolaitokset sekä energiavarastot (puhdasta sähköä koskevien investointien verohyvityksen ollessa kyseessä) voivat hyötyä uusista teknologianeutraaleista verohyvityksistä, mikäli niiden hiilidioksidin ominaispäästöt ovat nolla.

IRA:n mukaisesti jatkossa sekä jo olemassa olevat PTC ja ITC että uudet teknologineutraalit verohyvitykset perustuvat kaksiportaiseen järjestelmään, joka voidaan jakaa perus- ja lisähyvitystasoihin. Perustasolla puhtaan sähköntuotannon verohyvitys on 0,3 senttiä/kWh 10 vuoden ajalla. Investointituki perustasolla on puolestaan 6 %. Projektit voivat kuitenkin olla oikeutettuja lisähyvitysten avulla täysimääräiseen verohyvitykseen. Täysimääräinen tuotantohyvitys on 1,5 senttiä/kWh, täysimääräinen investointihyvitys on 30 %. Hyvitykset ovat inflaatio-oikaistuja. Täyden verohyvityksen voi saada hyötymällä lisähyvitystasosta, jos rakennusprojektiin tai laitoksen ylläpitoon osallistuvalle työvoimalle maksetaan koko 10 vuoden hyvityskauden ajan palkkaa, joka ei ole pienempi kuin vallitsevat palkat alueella. Lisäksi hankkeissa on myös varmistettava, että pätevät harjoittelijat suorittavat tietyn prosenttiosuuden rakennusprojektiin tai laitoksen ylläpitoon liittyvistä kokonaistyötunneista. Prosenttiosuus on 12,5 % hankkeissa, joiden rakennus alkaa vuonna 2023. Prosenttiosuus kasvaa vuosien kuluessa. Kaksitasoisen järjestelmän tarkoitus on tukea kotimaisen työvoiman kasvua ja kehitystä; maailmanlaajuinen pula puhtaaseen energiatuotantoon keskittyvistä ammattitaitoisista työntekijöistä onkin yksi energiamurroksen haasteista.

Tämän kaksitasoisen järjestelmän lisäksi on mahdollista hyötyä niin kutsutuista bonushyvityksistä, mikäli laitos täyttää tietyt kotimaisuusehdot sekä niin kutsuttuihin energiayhteisöihin liittyvät vaatimukset. Laitos täyttää kotimaisuusehdot, jos laitoksen rakentamiseen käytetyt teräs ja rauta sekä tietty osa laitoksen osana olevista valmistetuista tuotteista on valmistettu Yhdysvalloissa. Tuotteet, jotka muodostavat osan laitosta, katsotaan valmistetuiksi Yhdysvalloissa, jos vähintään 40 % niiden kokonaiskustannuksista liittyy kaivostoimintaan, tuotantoon tai valmistukseen Yhdysvalloissa. Prosenttimäärä nousee asteittain vuodesta 2025 alkaen. IRA sisältää myös niin kutsutun energiayhteisö-säännöksen, joka ohjaa taloudellisia lisäkannustimia tietyillä alueilla kehitettäville puhtaan energian hankkeille. Säännöksen tarkoituksena on ohjata taloudellista hyötyä alueille, jotka kohtaavat energiamurrokseen liittyviä haasteita. Kotimaisuus- ja energiayhteisövaatimusten täyttyessä lisäys tuotantohyvitykseen on 0,3 senttiä/kWh kummankin bonuskategorian osalta erikseen. Investointihyvityksen osalta kotimaisuus- ja energiayhteisövaatimusten täyttyminen tarkoittaa puolestaan 10 %:n lisäystä kummankin bonuskategorian osalta erikseen.

Teknologianeutraaleita verohyvityksiä aletaan asteittain lakkauttamaan vuoden 2032 jälkeen tai myöhemmin, riippuen siitä hetkestä, kun Yhdysvaltojen sähköntuotannon kasvihuonekaasujen kokonaispäästöt putoavat vähintään 75 % vuoden 2022 määrästä.

”Puhdas” vety

IRA luo kokonaan uuden verohyvityksen puhtaan vedyn tuotantoon. Verohyvitys annetaan joko tuotanto- tai investointihyvityksen muodossa, eli kyseessä on samantapainen politiikkainstrumentti kuin uusiutuvan ja puhtaan energian osalta, mutta se myönnetään puhtaan vedyn tuotannolle tai investoinneille puhtaan vedyn tuotantolaitokseen. Tuotantoverohyvitys on mahdollista saada 10 vuoden ajalle alkaen laitoksen käyttöönotosta.

Myös vetyhyvitys on pohjimmiltaan teknologianeutraali: merkitsevää on päästöjen määrä ennemminkin kuin teknologia, jolla vety tuotetaan. Vetyhyvityksestä voi yhtä lailla hyötyä, mikäli tuottaa vetyä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön avulla tai maakaasulla, jonka yhteydessä päästöjä on leikattu hiilidioksidin talteenoton avulla. IRA määrittelee ”puhtaan” vedyn tuotetuksi prosessissa, jonka elinkaaren kasvihuonekaasupäästöt ovat enintään 4 kiloa hiilidioksidiekvivalenttia tuotettua vetykiloa kohden.

Vuosittainen verohyvitys määräytyy 1) veronmaksajan tuottaman puhtaan vedyn kilomäärällä; 2) kerrottuna käytettävissä olevalla hyvitysmäärällä (60 sentin perusmäärä; 3 dollarin enimmäismäärä); 3) kerrottuna prosentilla (20, 25, 33.4 tai 100 %), joka on sidoksissa hankkeen elinkaaren aikaiseen kasvihuonekaasupäästöjen määrään. Kuten edellä mainittujen uusiutuvan ja puhtaan energian verohyvitysten osalta, myös vetyhyvityksen määrä kasvaa viisinkertaiseksi lisähyvitystasolla, jos palkka- ja harjoittelijavaatimukset täyttyvät.

Vetyhyvitys ei kuitenkaan sisällä vastaavia ”bonustasoja”, eli kotimaisuus- ja energiayhteisövaatimuksia, verrattuna uusiutuvan ja puhtaan energian verohyvityksiin. Jos veronmaksaja täyttää kaksiportaisen järjestelmän palkkoihin ja harjoittelijoihin liittyvät vaatimukset ja tuotetun vedyn elinkaaripäästöt ovat vähäiset, hyvityksen enimmäismäärä on 3 dollaria tuotettua vetykiloa kohden. Tämä on erittäin merkittävä tuki vasta syntymässä olevalle teollisuudenalalle. Tällä hetkellä Yhdysvalloissa maakaasun avulla tuotettu vety maksaa noin 1,5–3 $/kg; hintojen vaihteluun vaikuttaa hieman, missä osassa Yhdysvaltoja vety on tuotettu. Uusiutuvaan energiantuotantoon nojaavan elektrolyysin avulla tuotettu vedyn hinta puolestaan on vaihdellut noin 4–7 $/kg  välillä. Mikäli laitoksen on mahdollista hyötyä maksimihyvityksestä, verohyvitys voi jopa puolittaa tämänhetkiset puhtaan vedyn tuotantokustannukset, tehden siitä kilpailukykyisen maakaasulla tuotetun vedyn kanssa Yhdysvalloissa.

On myös syytä huomioida, että IRA mahdollistaa erilaisista verohyvityksistä hyötymisen yhtäaikaisesti. Tällöin esimerkiksi hanke, jossa vetyä tuotetaan uusiutuvaan energiaan nojaavalla elektrolyysillä, voi hyödyntää samanaikaisesti uusiutuvan tai puhtaan energian hyvityksiä uusiutuvan energian tuotantolaitokselle, puhtaan vedyn verohyvitykset vedyn tuotannolle sekä esimerkiksi investointihyvityksen vedyn varastointilaitokselle. Monelta osin IRA vaatiikin perustavanlaatuista verosuunnittelua, jotta sen mahdollistamat hyödyt saa täysimääräisesti hankkeelle sopivassa laajuudessa käyttöön.

IRA kuitenkin nimenomaisesti kieltää puhtaan vedyn verohyvityksen yhdistämisen hiilidioksidin talteenottoa, varastointia ja hyödyntämistä koskevaan verohyvitykseen. Tällöin esimerkiksi hanke, jossa vetyä tuotetaan maakaasun avulla ja jonka hiilidioksidipäästöt otetaan talteen, voi hyötyä ainoastaan joko hiilidioksidin talteenottoa, varastointia ja hyödyntämistä koskevasta verohyvityksestä tai puhdasta vetyä koskevista verohyvityksistä. Näitä kahta instrumenttia ei voi yhdistää. Siitä huolimatta, että IRA:n lähestymistapa on teknologianeutraali, tältä osin lisäkannustimia niin kutsutun sinisen vedyn (tuotettu fossiilisilla polttoaineilla käyttämällä hiilidioksidin talteenotto- ja varastointimenetelmää) tuotantoon ei myönnetä.

IRA maailman kauppa- ja teollisuusmurroksen keskiössä

Edellä mainittujen säännösten lisäksi IRA sisältää paljon muita kannustimia energiamurroksen vauhdittamiseen. Näitä ovat muun muassa verohyvitykset energiavarastoille, liikenteen sähköistämiselle, rakennusten energiatehokkuuden parantamiseksi ja olemassa oleville sekä myös uusille ydinvoimalaitoksille.

IRA vaatii lukuisten säännösten osalta erityisesti Yhdysvaltojen veroviranomaisen (Internal Revenue Service) ja valtiovarainministeriön (Department of Treasury) täytäntöönpanoa. Esimerkiksi marraskuussa 2022 julkaistiin ensimmäinen ohjeistus IRA:n säännöksien soveltamisesta koskien palkka- ja harjoittelijavaatimuksia. Puhtaan vedyn määritelmän ja laskemismenetelmän osalta ohjeistuksen julkaisua vielä odotetaan; aika luonnoksen kommentoimiselle umpeutui joulukuun 2022 alussa. Määritelmä ja laskemismetodi vaikuttavat merkittävästi sekä veronmaksajiin, jotka haluavat saada hyvityksen, että puhtaan vedyn kannustimien pitkän aikavälin ympäristövaikutuksiin. Useat yksityiskohdat IRA:n täytäntöönpanoa koskien tulevat siis selkenemään vasta tulevaisuudessa, jolloin lainsäädännön vaikutuksia on helpompi arvioida.

Toistaiseksi vaillinaisesta täytäntöönpanosta huolimatta IRA on merkittävin Yhdysvalloissa hyväksytty energia- ja ilmastolainsäädäntöpaketti. Paketin sisältämät tukitoimenpiteet luovat vakuuttavan pohjan energiamurroksen vauhdittamiselle Yhdysvalloissa. Palkka- sekä harjoittelijavaatimuksilla pyritään vaikuttamaan erityisesti työllisyyteen ja työvoiman kehitykseen, kun taas kotimaisuusvaatimukset liittyvät myös laajempaan joukkoon viimeaikaisia liittovaltion toimenpiteitä, joilla pyritään turvaamaan kansallista turvallisuutta ja toimitusvarmuutta. Sekä Euroopan unioni (EU) että Yhdysvallat ovat riippuvaisia globaaleista toimitus- ja arvoketjuista erityisesti energiasiirtymän ja digitaalisen siirtymän mahdollistavien teknologioiden osalta. Riippuvuuden vähentämiseksi myös osa IRA:n säännöksistä heijastaa niin kutsuttuja ’Buy American’ ja ’America First’ protektionistisia pyrkimyksiä. Tältä osin IRA:n merkitystä ei voi väheksyä myöskään globaalin kauppapolitiikan uudelleenmuotoutumisessa; se todennäköisesti aloittaa ketjureaktion Euroopan ja Aasian maiden käynnistäessä omat vastatoimenpiteensä.

Aasian maista esimerkiksi Etelä-Korea on jo kritisoinut IRA:n kotimaisuusvaatimuksia, pyrkinyt kahdenväliseen dialogiin Yhdysvaltojen hallinnon kanssa sekä ehdottanut entistä tiiviimpää yhteistyötä EU:n kanssa vastatoimena IRA:n syrjiville säännöksille. EU puolestaan on jo esittänyt huolensa erityisesti IRA:n kotimaisuusvaatimusten syrjivistä vaikutuksista eurooppalaisiin yrityksiin ja teollisuuteen. Vastoittain EU:n komission ja Yhdysvaltojen hallinnon välille perustettiin erillinen työryhmä, jonka pääasiallisena tarkoituksena on käsitellä EU:n esiin tuomia IRA:a koskevia huolenaiheita. Samanaikaisesti kun EU:n kauppapolitiikan ytimessä on avoin strateginen autonomia, joka painottaa erityisesti molempia osapuolia hyödyttävien kahdenvälisten suhteiden kehittämistä, EU on jo ottanut askeleita vastatakseen huoliin EU:n alueella toimivien yritysten ja teollisuuden kilpailukyvystä IRA:n astuttua voimaan. Maailman talousfoorumissa Davosissa tammikuun 2023 puolivälissä  EU-komission presidentti von der Leyen nosti esiin tarpeen EU:n valtiontukisääntöjen tilapäisestä mukauttamisesta nykypäivän taloudellisten ja geopoliittisten realiteettien valossa. Mukauttaminen tarkoittaa erityisesti yksinkertaisempia menettelyitä ja nopeutettuja hyväksymisprosesseja. Valtiontukisääntöjen mukauttaminen on osa Vihreää Teollisuussuunnitelmaa, jonka tavoite on tehdä EU:sta ”puhtaan teknologian ja teollisuusinnovaatioiden koti”.

Trumpin presidenttikauden jälkeen erityisesti Eurooppa odotti Yhdysvaltojen paluuta kansainväliseen ilmastopolitiikkaan ja transatlanttisten suhteiden elpymistä. Siitä huolimatta, että IRA on tällä hetkellä Yhdysvaltojen historian merkittävin ilmastopoliittinen ja puhtaan energianpaketti, kotimaan politiikka ja globaali murros muokkaavat Yhdysvaltojen kauppapolitiikkaa niin kutsutulla slow-balisation ajalla.

[i] Infrastructure, Investment and Jobs Act (2021); Chips and Science Act (2022).

[ii] EU:n ja Yhdysvaltojen uusiutuvan energian politiikkainstrumentteja uusiutuvan energian tukemiseen on käsitelty esimerkiksi kirjoituksessa Penttinen, Sirja-Leena: ‘Regulatory and policy instruments to promote decarbonization in the energy sector’, in L. Reins and J. M. Verschuuren (eds.), Research Handbook on Climate Change Mitigation Law (Edward Elgar 2022), pp. 342 – 349.

Photo by Nik Shuliahin on Unsplash