Suomen ensimmäinen ilmasto-oikeudenkäynti on täällä – mistä on kyse?

Julkaistu 28.11.2022.

Kirjoittajat: Kati Kulovesi, Maiju Mähönen, Otto Bruun. First published in the 2035Legitimacy blog on 28 November.

Greenpeace ja Suomen luonnonsuojeluliitto ovat tänään ilmoittaneet valittavansa korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO) ilmastolain toimeenpanoon liittyvistä laiminlyönneistä. Valitus kytkeytyy olennaisesti heinäkuussa 2022 voimaan tulleen uuden ilmastolain (423/2022) tavoitteisiin, joiden toteutuminen on maankäyttösektorin hiilinielun romahdusta koskevien ennakkotietojen valossa vakavassa vaarassa. Ilmastolain tärkeimpiin tavoitteisiin kuuluu vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoite. 

Ilmasto-oikeuden globaalin kehityksen valossa kansalaisjärjestöjen pyrkimys saattaa ilmastolain toimeenpanoa koskevat kysymykset tuomioistuimen ratkaistavaksi ei ole yllättävä. Ilmasto-oikeudenkäyntien määrä on kasvanut nopeasti ja niitä on maailmalla yli 2 000. Erityisesti Euroopassa – Hollannissa, Ranskassa, Saksassa ja Irlannissa – on viime vuosina annettu merkittäviä ja uraauurtavia tuomioistuinratkaisuja ilmastoasioissa. Eurooppalaisen kehityksen valossa ilmiön rantautuminen Suomeen on ollut vain ajan kysymys.

Toisaalta jokaiseen oikeusjärjestelmään ja oikeustapaukseen liittyy omat erityispiirteensä, niin myös suomalaiseen ilmastovalitukseen. Käymme tässä blogissa läpi valituksen keskeiset oikeudelliset kysymykset ja analysoimme sitä suhteessa muihin eurooppalaisiin ilmasto-oikeudenkäynteihin:

1. Ilmastolain keskeinen sisältö valituksen näkökulmasta
2. Lisätoimia koskeva 16.1§ ilmastovalituksen keskiössä
3. Poikkeuksellisen hiilinieluromahduksen valossa lisätoimien tarpeellisuuskynnyksen ylittyminen näyttää ilmeiseltä
4. Ilmastopolitiikan legitimiteetti ja oikeussuojakeinot
5. Suomalainen ilmastovalitus osana eurooppalaisten ilmasto-oikeudenkäyntien kokonaisuutta

Ilmastolain keskeinen sisältö valituksen näkökulmasta 

Kansalaisjärjestöjen ilmastovalitus kytkeytyy läheisesti uuden ilmastolain tavoitteisiin. Lain mukaan Suomen tulee olla hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä. Aiemmasta poiketen uusi ilmastolaki koskee myös maankäyttösektorin päästöjä ja siihen kirjattiin tavoite hiilinielujen vahvistamisesta. 

Tiivistettynä ilmastolain keskeinen sisältö on määritellä ilmastotavoitteet ja seurata niiden toteutumista. Se on luonteeltaan vain viranomaisia velvoittava ns. puitelaki, jonka keskeistä sisältöä ovat Suomen ilmastotavoitteet sekä niiden toteutumisen varmistamiseen tähtäävä suunnittelu-, raportointi- ja seurantajärjestelmä. Lain mukaan valtioneuvoston eli hallituksen tulee riittävästi seurata ilmastotavoitteiden toteutumista. Mikäli edistys on riittämätöntä, valtioneuvoston on päätettävä lisäisten politiikkatoimien tarpeesta ja käynnistettävä niiden käyttöönottoon tähtäävät menettelyt.  

Tarkemmin kuvattuna ilmastolain seurantajärjestelmään liittyvät määräykset löytyvät lain 3. luvusta. 

1. Ensinnäkin valtioneuvoston tulee antaa eduskunnalle vuosittain ilmastovuosikertomus, jossa tulee arvioida sekä kasvihuonekaasupäästöjen kehitys että lisätoimien tarve (18 §). 
2. Toiseksi valtioneuvoston on seurattava ilmastolain toteutumista riittävästi sen arvioimiseksi, ollaanko saavuttamassa niissä sekä ilmastolain 2 §:ssä asetetut ilmastotavoitteet (16.1§). Näihin lukeutuu olennaisena osana 2035 hiilineutraalisuustavoite. Seurannan perusteella valtioneuvoston tulee päättää ”tarvittaessa ilmastolain ja sen nojalla laadittujen suunnitelmien tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista” (16.1§, kursiivi lisätty), 
3. Ilmastolaki edellyttää myös, että valtioneuvosto tekee lisätoimia koskevan päätöksen yhteydessä päätöksen ilmastolain mukaisten ilmastosuunnitelmien muuttamisesta (17.1§).

Keskeisin kansalaisjärjestöjen ilmastovalituksen näkökulmasta on seurantaa ja lisätoimista päättämistä ilmastolain koskeva 16§:n 1 momentti, jota käsitellään tarkemmin alla.

Käytännössä ilmastolaissa keskeistä roolia näyttelevien suunnittelu-, raportointi- ja seurantajärjestelmään liittyvien säännösten soveltamiseen on alusta saakka liittynyt haasteita. 

Ilmastovuosikertomusta koskevaa ilmastolain säännöstä (18§) tulkittiin ensimmäiset vuodet niin suppeasti, että apulaisoikeuskansleri katsoi ympäristöministeriön laiminlyöneen ilmastolaissa säädetyn velvollisuutensa ilmastovuosikertomuksen toimittamisesta ja totesi ”ympäristöministeriön toiminnan vaarantavan ilmastolain tavoitteiden toteutumisen.” Apulaisoikeuskansleri korosti ilmastovuosikertomuksen tärkeää merkitystä kansalaisten mahdollisuuksille vaikuttaa omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden mukaisesti (OKV/10/50/2019). 

Lisäksi ensimmäisen ilmastolain mukaisen pitkän aikavälin ilmastosuunnitelman laatiminen on jäämässä sille vuonna 2015 asetetun 10 vuoden aikarajan loppumetreille. Oikeuskansleri onkin korostanut  ministeriön velvollisuutta laatia suunnitelma siten, että se hyväksytään viimeistään vuoden 2025 loppuun mennessä. Ratkaisu (OKV/987/10/2022) korostaa, että suunnitelma ”on merkityksellinen niin ympäristöperusoikeuden toteutumisen kuin EU:n ilmastolainsäädännön täytäntöönpanon näkökulmasta.” 

Lisätoimia koskeva 16.1§ ilmastovalituksen keskiössä 

Myös ilmastolain lisätoimiin liittyviä määräyksiä on tulkittu samassa hengessä erittäin suppeasti, eikä valtioneuvosto ole toistaiseksi ottanut 16§:n 1 momentin mukaisesti nimenomaista kantaa lisätoimien tarpeeseen. Lisätoimia koskevan 16§:n 1 momentin suppea tulkinta on jo lähtökohtaisesti ilmastolain näkökulmasta ongelmallinen, sillä lisätoimien tarpeen arviointi ja niistä päättäminen ovat olennaisia lain tavoitteiden ja tarkoituksen toteutumiselle. Erityisen ongelmallinen ilmastolain nihkeä tulkinta oli kuitenkin vuoden 2022 ilmastovuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä. Tämä muodostaakin kansalaisjärjestöjen jättämän ilmastovalituksen ytimen. 

Ensinnäkin kyseessä on ensimmäinen uuden ilmastolain voimassaollessa hyväksytty ilmastovuosikertomus. Uusi laki asettaa aiempaa tiukemmat ilmastotavoitteet, joiden saavuttaminen edellyttää aiempaa tiukempia ilmastotoimia, kasvattaen siten lisätoimien tarpeen todennäköisyyttä ja säännöllisen edistysarvion merkitystä. 

Toiseksi perinteisesti merkittävän hiilinielun muodostanut maankäyttösektori on käytettävissä olevan tiedon valossa muuttunut nettopäästölähteeksi. Tätä kuvataan tarkemmin alla. Useat eri asiantuntijatahot ovat ilmaisseet vakavan huolensa tilanteesta, peräänkuuluttaen merkittäviä lisätoimia Suomen hiilinielun pelastamiseksi.  

Ilmastolaki ei määrittele, milloin valtioneuvoston tulee arvioida lisätoimien tarvetta. Hallituksen esityksessä (HE 27/2022 vp) lisätoimien tarpeellisuuden arviointi on kuitenkin kytketty läheisesti ilmastovuosikertomukseen. Tämä onkin luontevaa, sillä ilmastovuosikertomukseen kerätään vuosittain kattavat tiedot muun muassa Suomen kasvihuonekaasupäästöjen kehityksestä. Olennaista ilmastolain toimivuuden näkökulmasta on, että seurantaan kiinnitetään riittävästi huomiota. Myös KHO:n entinen presidentti Vihervuori on ilmastolakiin liittyvässä selvityksessään todennut, että seurantatilanne olisi aika ajoin otettava valtioneuvoston yleisistunnon käsiteltäväksi. 

Ilmastolain 16§:n 1 momentin valossa valtioneuvoston tulisi arvioida lisätoimien tarvetta kahdessa suhteessa: ollaanko oikealla polulla kohti ilmastotavoitteiden toteutumista, vai ovatko lisätoimet tarpeen?  

Kun kynnys lisätoimien tarpeellisuudesta ylittyy, valtioneuvoston on ilmastolain 16§:n 1 momentin mukaan lisäksi arvioitava, millaiset lisätoimet ovat tarpeen tilanteen korjaamiseksi. Hallituksen esityksen (HE 27/2022 vp) perustelujen mukaan lisätoimilla tarkoitettaisiin uusia politiikkatoimia, joiden avulla olisi mahdollista saavuttaa suunnitelmissa esitetyt tai ilmastolain 2 §:ssä tarkoitetut tavoitteet, joihin sisältyy 2035 hiilineutraalisuustavoite. Ilmastolaki edellyttää siten, että lisätoimet mitoitetaan ilmastopoliittisten suunnitelmien ja ilmastolain tavoitteisiin ja niiden saavuttamiseen liittyvään ns. toimenpidekuiluun.

Kansalaisjärjestöjen ilmastovalituksen keskeinen argumentti liittyy 16§:n 1 momenttiin liittyviin ilmastolain velvoitteiden laiminlyönteihin. Niiden mukaan valtioneuvoston olisi tullut arvioida lisätoimien tarve ja tehdä niitä koskeva päätös viimeistään vuoden 2022 ilmastovuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä. Näin ei kuitenkaan tapahtunut.

Poikkeuksellisen hiilinieluromahduksen valossa ilmastolain 16§:n 1 momentin mukaisen lisätoimien tarpeellisuuskynnyksen ylittyminen näyttää ilmeiseltä

Kuten aiemmassa blogissamme kirjoitimme, Tilastokeskuksen keväällä julkaiseman ennakkotiedon mukaan maankäyttösektori yhteensä on tuottanut vuonna 2021 ilmakehään 2,1 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin edestä päästöjä. 

Ilmastolain tavoitteiden saavuttaminen näyttää näiden lukujen valossa vähintäänkin haastavalta, ilman merkittäviä poliittisia suunnanmuutoksia. Laskelmat vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen toteuttamispolusta ja ilmastolain nojalla hyväksytyt tuoreet ilmastosuunnitelmat – keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma KAISU ja maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma MISU – perustuvat oletukseen, että Suomella on vuonna 2035 vähintään noin 21 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen vuotuinen maankäyttösektorin nettonielu. Tämä vastaa keskimääräistä nettonielua vuosina 1990–2018. Vuoden 2021 ennakkotietojen valossa kuilu hiilineutraalisuustavoitteen edellyttämään nieluun nähden on yli 23 miljoonaa tonnia.

Hiilinielun heikkenemisen syitä on selvitetty kuumeisesti siitä asti, kun Luonnonvarakeskus ensin raportoi metsien kasvun merkittävästä hidastumisesta viime vuosina. Luonnonvarakeskuksen (LUKE) ja Ilmastopaneelin mainitsemia syitä Suomen nieluromahdukselle ovat muun muassa suuret hakkuut, metsien ikäluokkarakenne sekä metsien kasvunopeuden heikkeneminen. Luonnonvarakeskukselta odotetaan lähiviikkoina valtioneuvoston pyynnöstä koontia hiilinielun romahduksen syistä, mutta monet keskeiset tutkijat ovat jo raportoineet alustavia löydöksiään pitkin kesää ja syksyä sekä julkisissa kirjoituksissa että tilaisuuksissa.

Ilmastopaneelin edustajat ovat luonnehtineet hiilinielujen tilannetta “hyvin vakavaksi” hiilineutraalisuustavoitteen kannalta ja vaatineet kiireellisesti laadittavaa nettonielun pelastusohjelmaa jo tänä syksynä, jossa tulisi kartoittaa toimet nielun vahvistamiseksi pikimmiten. Näyttääkin aivan ilmeiseltä sekä Ilmastopaneelin, Tilastokeskuksen että Luonnonvarakeskuksen tietojen valossa, että ilmastolain 16§:n 1 momentin tarpeellisuuskynnys lisätoimille ylittyy.

Tästä huolimatta valtioneuvosto vain toteaa ilmastovuosikertomuksessaan hiilinieluihin liittyvän epävarmuuden, mutta jää lisätoimista päättämisen sijaan odottamaan lisätietoja. Epävarmuutta pidetään siis syynä olla käynnistämättä merkittäviä lisätoimia. Tämä johtopäätös on siis myös valituksen keskiössä. Greenpeacen ja Luonnonsuojeluliitto näkee, ettei epävarmuus ole hyvä syy olla käynnistämättä lisätoimia, kun varmuutta on merkittävien ja vaikuttavien lisätoimien tarpeesta. Ilmastopaneeli näyttää jakavan valittajien näkemyksen ja paneelin voi nähdä tieteellistä tietoa korostavan ilmastolain keskeisenä auktoriteettina, joten on mielenkiintoista, miten oikeusistuin näkee ilmastopaneelin suositusten sivuuttamisen ilmastovuosikertomuksen yhteydessä. Voiko valtioneuvosto onnistuneesti vedota hiilinielulukujen myöhempään täsmentymiseen ja epävarmuuteen, jos hiilinielun romahdus ilman lisätoimia näyttää Ilmastopaneelin näkökulmasta jo tieteelliseltä tosiasialta?

Ilmastopolitiikan legitimiteetti ja oikeussuojakeinot

Tärkeä kansalaisjärjestöjen ilmastovalitukseen liittyvä näkökulma kytkeytyy kansalaisten ilmastopolitiikkaa koskeviin osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin, mukaan lukien oikeussuojakeinoihin. Nämä puolestaan näyttelevät tärkeää roolia ilmastopolitiikan legitimiteettiin keskittyvässä 2035Legitimacy-hankkeessa.

Ensimmäinen askel kansalaisjärjestöjen ilmastovalituksen käsittelyssä KHO:ssa on niin sanottu prosessinedellytysten tutkiminen. Tässä vaiheessa tuomioistuin selvittää, onko se oikea taho käsittelemään asian, saako kyseisestä asiasta ylipäätään valittaa, onko valituksen tehneellä oikeus valittaa eli riittävä asianosaisuusasema ja onko valitus tehty valitusajan puitteissa.

Prosessinedellytyksiin liittyvä kynnys on Suomessa voimassa olevan lainsäädännön valossa korkeampi kuin esimerkiksi ilmasto-oikeudenkäynneistään erityisen tunnetussa Hollannissa. Kuten parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä olevassa ilmastolain muutoksenhakuehdotuksessa (HE239/2022) todetaan, nykylainsäädännön valossa on epäselvää ”kuka tai mikä taho voisi olla asianosainen” ilmastolakiin kytkeytyvissä valituksissa. 

Kansalaisjärjestöjen jättämä ilmastovalitus sisältääkin prosessinedellytyksiin liittyviä epävarmuuksia, joiden osalta korostuvat erityisesti valitusoikeus sekä se, onko valtioneuvosto tehnyt valituskelpoisen ratkaisun. Tarkastelemme näitä kysymyksiä tarkemmin myöhemmässä blogissa. Tässä yhteydessä toteamme, että valitus testaa useiden eurooppalaisten ilmasto-oikeuden käyntien tapaan tärkeällä tavalla oikeusjärjestelmän rajoja. On mahdollista, ettei KHO katso valituksen täyttävän prosessinedellytyksiä. Tällainen ratkaisu olisi sinänsä merkittävä ja selventäisi sekä ilmastolain toimeenpanoon että oikeussuojakeinoihin liittyviä aukkoja ja rajoituksia Suomen oikeusjärjestelmässä. 

Suomalainen ilmastovalitus osana eurooppalaisten ilmasto-oikeudenkäyntien kokonaisuutta 

Periaatteellisemmasta näkökulmasta ilmasto-oikeudenkäyntejä koskevassa suomalaisessa keskustelussa on usein korostettu valtiovallan kolmijakoa ja sitä, että vastuu tiukemmista ilmastotoimista kuuluu ensisijaisesti lainsäätäjälle. Kansalaisjärjestöjen nyt jättämä valitus kiertää mielestämme tämän karikon. Se perustuu valtioneuvoston toiminnan arviointiin suhteessa voimassa olevaan ilmastolakiin, eikä esimerkiksi pyydä tuomioistuinta arvioimaan ilmastotoimien riittävyyttä esimerkiksi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Siksi tuomioistuinten roolia ja valtiovallan kolmijakoa koskevia merkittäviä haasteita ei todennäköisesti synny. Tuomioistuinta pyydetään ennen kaikkea varmistamaan, miten uutta ilmastolakia tulisi tulkita ja noudattaa lisätoimia ja ilmastovuosikertomuksen käsittelyä koskevien säännösten osalta. 

Kansalaisjärjestöjen käynnistämä suomalainen ilmastovalitus poikkeaa tässä suhteessa merkittävästi esimerkiksi Hollannin kuuluisasta Urgenda-tapauksesta. Tässä jutussa maan korkein oikeus katsoi ilmastonmuutoksen vaarantavan Hollannissa asuvien ihmisoikeuksia ja velvoitti Hollannin hallituksen nostamaan vuoden 2020 päästövähennystavoitettaan. Tulevien sukupolvien oikeuksien toteutumisen näkökulmasta merkittävä esimerkki on Saksan perustuslakituomioistuimen Neubauer-tapaus, jossa tuomioistuin määräsi Saksan lainsäätäjän määrittelemään selkeän päästövähennyspolun vuodesta 2031 eteenpäin muun muassa tulevien sukupolvien oikeuksiin liittyvin perustein.

Lopuksi

Kuten aiemmassa blogissa esitimme, keskeinen syy ilmastotavoitteiden kirjaamiselle lakiin on nimenomaan niiden toteutumisen varmistaminen. Suomen uusi ilmastolaki hyväksyttiin eduskunnassa keväällä 2022 selvällä enemmistöllä. Laki heijastelee lainsäätäjän tuoretta tahtotilaa ja on valmisteltu vastauksena kansan vuoden 2019 ’ilmastovaaleissa’ osoittamaan voimakkaaseen huoleen. Uuden ilmastolain myötä Suomen ilmastotavoitteiden toteutumisessa on siksi kyse myös oikeusjärjestelmän laajemmasta uskottavuudesta. Mikä on järjestelmän uskottavuus, jos juuri voimaan tulleen lain tavoitteiden näkökulmasta keskeiset säännökset jäävät käytännössä kuolleiksi kirjaimiksi?

Kati Kulovesi on kansainvälisen oikeuden professori Itä-Suomen yliopistossa, missä hän johtaa Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskusta CCEEL:iä. Hän johtaa myös strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamaa 2035Legitimacy-hanketta.

Maiju Mähönen toimii projektitutkijana Itä-Suomen yliopistossa. Hän on keskittynyt tutkimuksessaan erityisesti Suomen ilmastolain uudistukseen ja EU:n ilmasto-oikeuteen. 

Otto Bruun toimii nuorempana tutkijana Itä-Suomen yliopistossa Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskuksessa CCEEL:ssä. Hän tutkii ilmastopolitiikkaa ja -oikeutta maankäyttösektorilla.

2035Legitimacy-hanke on pyrkinyt edistämään oikeussuojakeinoja ja ilmasto-oikeudenkäyntejä koskevaa julkista keskustelua Suomessa esimerkiksi tuomalla eri sidosryhmiä yhteen ilmasto-oikeudenkäyntejä analysoivassa seminaarissa.

Blogin kirjoittajat ovat tukeneet kansalaisjärjestöjä ilmastovalituksen valmistelussa ja tuovat roolinsa esille tähän liittyvässä tutkimuksessa.

Photo by Rural Explorer on Unsplash