Suomen uusi ilmastolaki uskottavuustestissä – päättääkö valtioneuvosto lisätoimista nieluromahduksen johdosta?
Teksti : Kati Kulovesi, Maiju Mähönen ja Otto Bruun. This was first published in the 2035Legitimacy blog on 24 October 2022.
Vuoden 2022 ilmastovuosikertomus julkaistaan tällä viikolla. Samalla Suomen ilmastopolitiikan toteutumista ja päästöjen kehitystä päästään ensimmäistä kertaa arvioimaan uuden ilmastolain kiristyneisiin ilmastotavoitteisiin peilaten. Lisätoimet näyttävät tarpeellisilta tavoitteiden saavuttamiseksi ja hiilinielujen turvaamiseksi.
Ilmastovuosikertomukseen kootaan vuosittain tieto Suomen päästöjen kehityksestä, ilmastopolitiikan toteutumisesta ja päästövähennystavoitteiden saavuttamisesta. Käsitellessään vuoden 2022 ilmastovuosikertomusta valtioneuvoston on päätettävä tarpeellisista lisätoimista uuden ilmastolain tavoitteiden saavuttamiseksi. Aiempien vuosikertomusten yhteydessä tällaisia päätöksiä ei ole tehty. Ilmastovuosikertomusta käsitellään kuitenkin nyt ensimmäistä kertaa tilanteessa, jossa ilmastotoimien riittävyyttä on arvioitava suhteessa uuden ilmastolain kiristyneisiin ilmastotavoitteisiin, mukaan lukien vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteeseen sekä tavoitteeseen hiilinielujen vahvistamisesta.
Maankäyttösektorin hiilinielu on joulukuussa vahvistuvien Tilastokeskuksen ennakkotietojen valossa muuttunut vuonna 2021 nettopäästölähteeksi. Ilmastopaneelin mukaan tämä kehitys vaarantaa hiilineutraaliustavoitteen toteutumisen. Jollei valtioneuvosto tällaisessa tilanteessa päättäisi lisätoimista, jotka on mitoitettu kuromaan umpeen ilmastolain tavoitteiden ja nykytoimien välinen varsin mittavalta vaikuttava toimenpidekuilu, se loisi ongelmallisen ennakkotapauksen ja uhkaisi jättää uuden ilmastolain lisätoimia koskevat määräykset käytännössä kuolleiksi kirjaimiksi. Tämä puolestaan vaarantaisi paitsi ilmastolain, myös oikeusjärjestelmän uskottavuutta ja legitimiteettiä laajemminkin.
Lähiaikoina testataankin, miten vakavasti uuteen ilmastolakiin ja sen tavoitteisiin suhtaudutaan täytäntöönpanovaiheessa. Ilmastolain tehokasta toimeenpanoa voidaan tukea luomalla uuden lain mahdollistamissa raameissa ilmastotavoitteiden toteutumista tukevia soveltamiskäytäntöjä. Esitämme alla näkemyksiämme siitä, mitä tämän tulisi käytännössä tarkoittaa ilmastovuosikertomuksen käsittelyn ja lisätoimien tarpeen arvioinnin kannalta.
Ensimmäinen ilmastovuosikertomus uuden lain ja uusien tavoitteiden aikakaudella
Suomen uusi ilmastolaki (423/2022) tuli voimaan heinäkuun alussa. Uusi ilmastolaki sisältää vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen lisäksi 90–95 prosentin päästövähennystavoitteen vuodelle 2050 sekä välitavoitteet, joiden mukaan Suomen tulee vähentää päästöjä vähintään 60 prosenttia vuoteen 2030 mennessä ja vähintään 80 prosenttia vuoteen 2040 mennessä. Ilmastolaki laajeni myös koskemaan maankäyttösektorin päästöjä ja siihen kirjattiin tavoite hiilinielujen vahvistamisesta.
Uuteen lakiin kirjatut tavoitteet toimivat edistyksen mittarina, kun valtioneuvosto antaa eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen, jonka julkistamispäiväksi on ilmoitettu 27.10.2022. Aiempien vuosikertomusten osalta mittatikkuna on toiminut vanhan lain vähintään 80 prosentin päästövähennys vuoteen 2050 mennessä.
Vuosikertomuksella on ilmastolaissa olennainen rooli ilmastotoimien toteutumisen seurannassa, lisätoimien tarpeen arvioinnissa sekä ilmastotoimia koskevassa julkisessa keskustelussa. Eduskunta on korostanut, että ilmastovuosikertomuksen on parhaalla mahdollisella tavalla tuettava ilmastopoliittista keskustelua ja vahvistettava raportointia siitä, miten ilmastotoimien toteutus vastaa tiukentuviin ilmastotavoitteisiin ja mitä toimia päästökehityksen saaminen toivotulle kehitysuralle edellyttää (EK 2/2020 vp ─ K 17/2019 vp). Apulaisoikeuskansleri taas on huomauttanut, että ilmastovuosikertomus on yksi keinoista, joiden avulla turvataan kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden mukaisesti (OKV/10/50/2019).
Hiilinielun romahdus vaarantaa uuden ilmastolain tavoitteet
Tämän vuoden ilmastovuosikertomuksen näkökulmasta on olennaista Tilastokeskuksen keväällä julkaisema ennakkotieto, jonka mukaan maankäyttösektori on tuottanut vuonna 2021 ilmakehään 2,1 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin edestä päästöjä. Tämä on ensimmäinen kerta vuonna 1990 alkaneessa raportointihistoriassa, kun Suomen maankäyttösektori on kääntynyt hiilinielusta nettopäästölähteeksi. Tilastokeskus tarkentaa ja vahvistaa vuoden 2021 päästötiedot joulukuussa.
Ilmastolain tavoitteiden näkökulmasta tilanne on vähintäänkin huolestuttava. Sekä Suomen ilmastopaneelin laskelmat vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen taustalla että ilmastolain nojalla hyväksytyt tuoreet ilmastosuunnitelmat – keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma KAISU ja maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma MISU – perustuvat oletukseen, että Suomella on vuonna 2035 vähintään noin 21 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin suuruinen nettonielu. Tämä vastaa keskimääräistä nettonielua vuosina 1990–2018. Vuoden 2021 ennakkotietojen valossa kuilu hiilineutraalisuustavoitteen edellyttämään nieluun nähden on yli 23 miljoonaa tonnia. Lukema on hälyttävän suuri, yli kaksi kertaa niin suuri kuin kotimaan liikenteen päästöt vuonna 2021.
Luonnonvarakeskuksen (LUKE) ja Ilmastopaneelin mainitsemia syitä Suomen nieluromahdukselle ovat muun muassa suuret hakkuut sekä metsien kasvun heikkeneminen. Ilmastopaneelin edustajat ovat luonnehtineet tilannetta “hyvin vakavaksi” ja vaatineet vielä tänä syksynä kiireellisesti laadittavaa nettonielun pelastusohjelmaa, jossa tulisi kartoittaa toimet nielun vahvistamiseksi pikimmiten. Ilmastopaneeli on myös kritisoinut heinäkuussa hyväksyttyä MISUa jyrkin sanankääntein:
… maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma ei tarjoa Suomelle keinoja vastata nielun romahtamiseen. Strategisen tarkastelun sijaan se tyytyy 3 Mt CO2-ekvivalentin lisäisten nielutoimien kartoitukseen, eikä osoita niidenkään saavuttamiseen uskottavaa sääntelyä tai taloudellisia ohjauskeinoja.
Julkisuudessa esitettyjen asiantuntija-arvioiden valossa nielujen nykytilanne vaarantaa paitsi ilmastolain tavoitteiden myös EU:n maankäyttösektoria koskevaan LULUCF-asetukseen (EU) 2018/841 sisältyvien Suomea sitovien nielutavoitteiden toteutumisen ja kiireelliset lisätoimet ovat asiantuntijoiden mukaan tarpeen. Miten tilanteeseen on reagoitava ilmastolain soveltamisen näkökulmasta?
Kettu kanatarhan vartijana? Valtioneuvoston oma arvio edistyksestä ja lisätoimien tarpeesta ei riitä
Ilmastolaki edellyttää, että valtioneuvosto seuraa ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista ”riittävästi” sen toteamiseksi, saavutetaanko suunnitelmissa asetetut ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja sopeutumista koskevat tavoitteet sekä ilmastolaissa asetetut tavoitteet, mukaan lukien 2035 hiilineutraalisuustavoite.
Ehdotimme ilmastolakiuudistuksen yhteydessä, että ilmastopaneelille lisättäisiin lakisääteinen velvollisuus antaa ilmastovuosikertomusten yhteydessä tieteeseen perustuva arvio lain ja ilmastosuunnitelmien tavoitteiden toteutumisesta sekä lisätoimien tarpeesta. Tämä tuottaisi paitsi hallitukselle itselleen, myös eduskunnalle, kansalaisille ja muille sidosryhmille arvokkaan riippumattoman näkemyksen Suomen ilmastopolitiikan tilasta.
Vaikkei uusi laki sisällä tällaista määräystä, ilmastopaneeli voisi hyvin myös nykyisen mandaattinsa puitteissa ryhtyä oma-aloitteisesti julkistamaan arvionsa edistyksestä ja lisätoimien tarpeesta vuosikertomusten käsittelyn yhteydessä. Vakiintuneeksi käytännöksi muotoutuessaan tämä varmistaisi tärkeällä tavalla lain tavoitteiden toteutumisen seurantaa riippumattomasta tieteellisestä näkökulmasta.
Vuoden 2022 ilmastovuosikertomuksen yhteydessä ilmastopaneelin edistymisarvion tuoma lisäarvo on ilmeinen: julkiseen keskusteluun tarvitaan riippumaton tieteellinen analyysi siitä, mistä hiilinielun romahdus johtuu, miten pysyväksi se ilman lisätoimia muodostuisi ja millaisin toimin tilanteeseen on mahdollista puuttua.
Kriittinen kohta ilmastovuosikertomuksen käsittelyssä: lisätoimien “tarpeellisuus” ja niistä päättäminen?
Ilmastolaki edellyttää, että valtioneuvosto päättää seurannan perusteella ”tarvittaessa” ilmastolain tavoitteiden saavuttamiseksi “tarvittavista” lisätoimista (16.1§). Hallituksen esityksessä (HE 27/2022 vp) arvioinnin toteuttaminen kytkeytyy läheisesti ilmastovuosikertomukseen. Lisäksi lisätoimien arviointia voidaan esityksen mukaan tehdä myös muussa hallinnonalakohtaisessa ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevassa arvioinnissa.
Lisätoimien tarpeen arviointi ja niistä päättäminen tänä syksynä muokkaavat uuden ilmastolain soveltamiskäytäntöä merkittävällä tavalla. Aiemmat kolme ilmastovuosikertomusta on hyväksytty ilman päätöksiä lisätoimista. Nyt tavoitteet ovat selvästi tiukemmat ja hiilinielun tila käytettävissä olevien tietojen valossa kriittinen. Mikäli ilmastovuosikertomus hyväksyttäisiin valtioneuvoston yleisistunnossa ilman päätöstä toimenpidekuiluun suhteutetuista lisätoimista, tämä loisi ongelmallisen ennakkotapauksen. Valtioneuvoston tulisikin tämän vuoden vuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä tehdä ilmastolain 16.1 §:n mukaiset päätökset tarvittavista lisätoimista.
Myönteistä on, että lisätoimiin liittyvät kysymykset ovat olleet jo esillä ilmasto- ja energiapoliittisessa ministerityöryhmässä. Lokakuun alussa julkaistun tiedotteen mukaan valtioneuvosto on tilannut LUKE:lta marraskuussa valmistuvan selvityksen, jossa tarkastellaan syitä nielujen pienentymisen taustalla. Lisäksi maaliskuun 2023 loppuun mennessä tehdään metsälain arviointi ja selvitetään, miten metsälaki voi edistää hiilinielun vahvistumista. Myös valmisteilla olevassa kansallisessa metsästrategiassa asetetaan tavoitteeksi nielun ylläpitäminen ja kasvattaminen. Hiilensidontaa edistävien luonnonhoitotoimien rahoitukseen on esitetty yli kymmenen miljoonan euron lisärahoitusta. Sen lisäksi metsäkadon minimoimiseksi valmistellaan maankäytön muutosmaksu, jonka valmistelutyö on käynnistynyt.
Julkisuuteen ei kuitenkaan ole vielä esitetty arvioita siitä, miten kaavaillut toimet suhteutuvat ilmastolain ja sen mukaisten ilmastosuunnitelmien tavoitteisiin. Tämä on ilmastolain näkökulmasta keskeistä. Hallituksen esitys määrittelee lisätoimet uusiksi politiikkatoimiksi, joiden avulla olisi mahdollista saavuttaa ilmastopolitiikan suunnitelmissa tai ilmastolaissa esitetyt tavoitteet. Ilmastolain edellyttämät lisätoimet tuleekin mitoittaa siten, että ne johtavat tilanteen korjaantumiseen kääntäen kurssin kohti ilmastolain tavoitteiden sekä ilmastosuunnitelmien realistista toteutumista – päätös vaikutuksiltaan epämääräisistä tai riittämättömistä lisätoimista ei riitä täyttämään ilmastolain vaatimuksia.
Ilmastolain 17.1 § edellyttää lisäksi, että lisätoimia koskevan päätöksen yhteydessä valtioneuvosto käynnistää menettelyn ilmastosuunnitelmien muuttamiseksi. Tämä edellyttää muun muassa yleisön osallistumista koskevien säännösten noudattamista. Kaiken kaikkiaan ilmastovuosikertomuksen käsittely näyttää tänä syksynä edellyttävän päätöksiä sekä lain tavoitteiden näkökulmasta tarpeellisista lisätoimista että relevanttien ilmastosuunnitelmien muuttamisesta.
Lakiin kirjatuilla tavoitteilla on oikeusvaltiossa erityinen merkitys
Laajemmasta näkökulmasta ilmastolain tavoitteilla sekä niiden toteutumista seuraavalla järjestelmällä on vankka yhteys perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuteen. Siitä riippumatta, millaisessa tilanteessa ilmastovuosikertomusta käsitellään, valtioneuvoston tulisi jokaisen ilmastovuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä ottaa perustellusti kantaa lisätoimien tarpeeseen.
Toimenpidekuilu tarpeellisten ja toteutuvien ilmastotoimien välillä on ilmastopolitiikan historian valossa valitettavan tuttu. Keskeinen syy ilmastotavoitteiden kirjaamiselle lakiin on nimenomaan niiden toteutumisen varmistaminen. Suomen uusi ilmastolaki hyväksyttiin eduskunnassa keväällä 2022 selvällä enemmistöllä. Laki heijastelee lainsäätäjän tuoretta tahtotilaa ja on valmisteltu vastauksena kansan vuoden 2019 ’ilmastovaaleissa’ osoittamaan voimakkaaseen huoleen. Uuden ilmastolain myötä Suomen ilmastotavoitteiden toteutumisessa on siksi kyse myös oikeusjärjestelmän laajemmasta uskottavuudesta. Mikä on järjestelmän uskottavuus, jos juuri voimaan tulleen lain tavoitteiden näkökulmasta keskeiset säännökset jäävät käytännössä kuolleiksi kirjaimiksi?
Kati Kulovesi on kansainvälisen oikeuden professori Itä-Suomen yliopistossa, missä hän johtaa Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskusta CCEEL:iä. Hän johtaa myös strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamaa 2035Legitimacy-hanketta.
Maiju Mähönen toimii projektitutkijana Itä-Suomen yliopistossa. Hän on keskittynyt tutkimuksessaan erityisesti Suomen ilmastolain uudistukseen ja EU:n ilmasto-oikeuteen.
Otto Bruun toimii nuorempana tutkijana Itä-Suomen yliopistossa Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskuksessa CCEEL:ssä. Hän tutkii ilmastopolitiikkaa ja -oikeutta maankäyttösektorilla.