Teksti: Antti Belinskij, Anu Lähteenmäki-Uutela, Paula Leskinen, Seita Romppanen. This was first published in the 2035Legitimacy blog.
Parhaillaan uudistettavan ilmastolain tärkein työkalu on ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä. Ilmastosuunnitelmien avulla Suomi pyrkii saavuttamaan hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä sekä muut ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen tavoitteet.
Jotta tavoitteet saavutetaan, ilmastosuunnitelmien oikeudelliseen sääntelyyn on syytä tehdä kolme tärkeää muutosta:
1) ilmastolain suunnittelujärjestelmän roolia ilmastopolitiikan suunnittelun kokonaisuudessa on selvennettävä,
2) ilmastosuunnitelmat ja -tavoitteet tulee ottaa huomioon muussa lainsäädännössä,
3) tuomioistuinkontrolli tulee mahdollistaa.
Ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä ohjaa ilmastotavoitteiden saavuttamista
Hallitus antoi hiljattain esityksen ilmastolain uudistuksesta (HE 27/2022 vp). Ilmastolakiehdotuksessa täsmennetään Suomen ilmastopolitiikan tavoitteita ja suunnittelujärjestelmää.
Lakiehdotuksen tavoitteina ovat Suomen hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä, kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteet vuosiin 2030, 2040 ja 2050 mennessä sekä ilmastonmuutokseen sopeutuminen. Suunnittelujärjestelmän tehtävänä on määrittää tarkemmat tavoitteet ja toimet eri hallinnonaloilla päästöjen vähentämiseen, hiilinielujen vahvistamiseen ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen.
Lakiehdotuksessa suunnittelujärjestelmään kuuluvat:
1) pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma,
2) kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma,
3) keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma sekä uutuutena
4) maankäyttösektorin
ilmastosuunnitelma.
Ilmastolain mukaisten suunnitelmien lisäksi Suomi on toimittanut EU:lle erilliset energia- ja ilmastosuunnitelman sekä pitkän aikavälin ilmastostrategian, ja kukin hallitus laatii myös kansallisen energia- ja ilmastostrategian.
Suunnittelujärjestelmän roolia on selvennettävä
Ilmastolakiehdotuksen mukainen ilmastosuunnittelujärjestelmä on melko selväpiirteinen. Maankäyttösektorin suunnittelun sisällyttäminen lakiuudistukseen on positiivista, joskin oman suunnitelman sijaan se olisi voitu myös tuoda osaksi muita suunnitelmia.
Ilmastolain suunnittelujärjestelmän rooli Suomen ilmastopoliittisen suunnittelun kokonaisuudessa kaipaa kuitenkin selventämistä. Ilmastolain järjestelmän lisäksi ilmastopoliittista suunnittelua tehdään yllä mainituissa EU-oikeuden mukaisissa suunnitelmissa sekä energia- ja ilmastostrategiassa. Näiden muiden suunnitelmien suhde ilmastolain suunnittelujärjestelmään on epäselvä, eikä ilmastolakiehdotuksessa juuri onnistuta selventämään tätä kokonaisuutta. Lakiehdotuksessa edellytetään ainoastaan, että ilmastolain mukaisten suunnitelmien valmistelussa on otettava huomioon suunnitelmien yhteensovittaminen energia- ja liikennepolitiikan suunnittelun kanssa.
Kuinka ilmastolain mukaisten suunnitelmien oikeudellista roolia tulisi sitten jatkossa selventää? Ensinnäkin on syytä pohtia, miten ilmastolaissa voidaan säätää tarkemmin eri suunnitelmien yhteensovittamisesta. Toiseksi voidaan harkita joidenkin Suomen ilmastopoliittisten suunnitelmien yhdistämistä toisiinsa. On vaikea nähdä, miksi Suomessa tarvitaan esimerkiksi täysin erilliset keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma, energia- ja ilmastostrategia sekä komissiolle toimitettava energia- ja ilmastosuunnitelma.
Ilmastosuunnitelmat ja -tavoitteet tulee ottaa huomioon muussa lainsäädännössä
Ilmastolakiehdotuksen mukaan ilmastolain mukaiset suunnitelmat on otettava huomioon muiden lakien mukaisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa, mutta vain siten kuin muissa laeissa erikseen säädetään. Näin ollen jos ilmastosuunnitelmien halutaan vaikuttavan esimerkiksi kaavoitukseen, tulee tästä säätää erikseen maankäyttö- ja rakennuslaissa. Nykyisessä vuoden 2015 ilmastolaissa on vastaavanlainen kirjaus, mutta muualla lainsäädännössä ei ole tähän mennessä säädetty ilmastosuunnitelmien huomioon ottamisesta.
Suunnitelmilla ja niiden taustalla olevilla ilmastotavoitteilla ei ilmastolakiin eristettynä ole vaikutusta muiden lakien mukaiseen toimintaan. Ilmastotavoitteiden saavuttaminen edellyttää kuitenkin ilmastopolitiikan laajaa integrointia oikeusjärjestelmään. Ilmastosuunnitelmien olemattomat yhteydet muiden lakien mukaisiin suunnitelmiin ja päätöksentekoon herättävät tästä näkökulmasta ihmetystä.
Jatkossa eri sektorilakeihin tulisi tarpeen mukaan kirjata, että ilmastosuunnitelmat ja -tavoitteet tulee ottaa huomioon. Kyse ei ole pelkästään ympäristölaeista (esimerkiksi maankäyttö– ja rakentamislaki, ympäristösuojelulaki ja luonnonsuojelulaki), vaan ilmastoasioiden on syytä heijastua entistä voimakkaammin myös esimerkiksi julkisten hankintojen ja sijoitusten, verotuksen ja markkinoinnin sääntelyyn.
Tuomioistuinkontrollia on vahvistettava
Ilmastolakiehdotukseen ei sisällytetty aikaisemmin siihen kaavailtua muutoksenhakupykälää, jonka perusteella esimerkiksi ympäristöjärjestöt olisivat oikeutettuja hakemaan muutosta ilmastosuunnitelmiin. Valtioneuvoston on tarkoitus palata tähän kysymykseen erikseen.
Tällä hetkellä muutosta ilmastosuunnitelmiin voidaan hakea oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla. Edellytyksenä on, että ilmastosuunnitelman hyväksymispäätös on lainvastainen ja että päätös vaikuttaa välittömästi valittajan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Käytännössä ilmastosuunnitelmat tuskin voivat vaikuttaa eri toimijoihin välittämästi siten, että oikeus muutoksenhakuun syntyisi.
Euroopassa ja maailmalla on viime vuosina nähty enenevissä määrin ilmasto-oikeudenkäyntejä. Ilmastosuunnitelmien kannalta erityisen kiinnostava oli Irlannin korkeimman oikeuden vuoden 2020 päätös, jossa se kumosi kansallisen ilmastosuunnitelman sen takia, että suunnitelma ei täyttänyt Irlannin ilmastolain vaatimuksia.
Kannustamme valtioneuvostoa säätämään muutoksenhausta ilmastolaissa. Järjestöjen valitusmahdollisuuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden kontrollin avulla on mahdollista varmistua siitä, että ilmastosuunnitelmien laatimismenettely ja sisältö ovat lainmukaisia. Muutoksenhaku liittyy myös laajempaan kysymykseen kansalaisten osallistumisesta ilmastopolitiikkaan ja siten ilmastopolitiikan hyväksyttävyyteen.
Kirjoitus pohjautuu seuraavaan artikkeliin:
Photo by Annie Spratt on Unsplash