Kirjoittajat: Kati Kulovesi, Maiju Mähönen, Milka Sormunen. First published in 2035Legitimacy blog on 13 September 2023.
Ympäristöjärjestöjen valitus hallituksen riittämättömistä ilmastotoimista johti tilanteeseen, jossa korkeimman hallinto-oikeuden täytyi arvioida vakiintuneita käytäntöjään. Neljä asiantuntijaa purkaa oikeudenkäynnin vaikutuksia ilmastolakiin, oikeusturvaan ja Suomen ilmastopolitiikkaan.
“Ilmastonmuutos on parhaan tieteellisen tiedon perusteella ihmiskunnan kohtalonkysymys, joka uhkaa nykyisen ja tulevien sukupolvien elinehtoja maapallolla, ellei pikaisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin päästörajoitusten ja hiilinielujen säilyttämisen ja lisäämisen osalta ryhdytä.”
Yllä oleva tekstikappale on lainaus korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun (KHO:2023:62) perusteluista Suomen ensimmäisessä ilmasto-oikeudenkäynnissä. Muutamaan riviin tiivistyy ilmastokriisin hätätila ja suomalainen ilmastopolitiikka.
Tässä blogitekstissä neljä oikeustieteen asiantuntijaa analysoi ilmasto-oikeudenkäynnin vaikutuksia ilmastolain soveltamiseen, oikeusturvan toteutumiseen ja Suomen ilmastopolitiikkaan.
Suomen ensimmäinen ilmasto-oikeudenkäynti pähkinänkuoressa
Marraskuussa 2022 Greenpeace ja Suomen luonnonsuojeluliitto valittivat korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO) hallituksen riittämättömistä ilmastotoimista. Valtioneuvosto oli kuukautta aiemmin jättänyt eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen tilanteessa, jossa Suomen aiemmin merkittävä maankäyttösektorin hiilinielu oli romahtanut ja kääntynyt ensimmäistä kertaa päästölähteeksi. Sekä järjestöjen että Suomen ilmastopaneelin mukaan tilanne vaaransi vakavasti Suomen ilmastolakiin kirjatun tavoitteen, jonka mukaan Suomen tulee olla hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä.
Ympäristöjärjestöjen mukaan valtioneuvoston olisi lain nojalla tullut reagoida hiilinielun romahdukseen, joka tuli ilmi alkukesästä 2022. Valtioneuvoston olisi myös tullut päättää ilmastotavoitteiden edellyttämistä lisätoimista viimeistään saman vuoden syksyllä
ilmastovuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä. Se ei kuitenkaan tehnyt niin, ja toimi järjestöjen mukaan lain vastaisesti. KHO pyysi valituksen saatuaan vastineet valtioneuvostolta (joka teetätti lausunnon ympäristöministeriöllä) ja järjestöiltä. Kesäkuussa 2023 KHO päätti jättää valituksen käsittelemättä.
KHO:n päätöksessä painoi Suomessa vallitseva vahva periaate, jonka mukaan viranomaisten passiivisuudesta ei lähtökohtaisesti voi valittaa. KHO päätyi soveltamaan periaatetta äänestyksen jälkeen. Vähemmistöön jääneet tuomarit pitivät päätöstä valituskelpoisena: he korostivat äänestyslausunnossaan muun muassa ihmisoikeuksia ja kotimaisia oikeussuojakeinoja. Myös tuomareiden enemmistö perusteli kantaansa huolellisemmin kuin tällaisessa tilanteessa on tapana. Se sisällytti ratkaisuun uraauurtavan toteamuksen:…valtioneuvoston päätösmenettelyn lainmukaisuuden arvioiminen muutoksenhakijoiden tarkoittamalla tavalla voisi tulla tuomioistuimen tutkittavaksi sellaisessa tapauksessa, että päätöksen tekemättä jättäminen tässä vaiheessa johtaisi ilmastolain vastaiseen lopputulokseen tai että valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaisi, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi riittävän nopealla aikataululla. (KHO:2023:62, kpl. 69, korostukset lisätty)
Tuomareiden enemmistön mukaan mahdollisten lisätoimien tarpeellisuuden arviointiaika oli ollut ‘varsin lyhyt’, eikä KHO siksi voinut vielä tutkia kansalaisjärjestöjen jättämää valitusta.
Ympäristöjärjestöt pitivät kuitenkin päätöstä voittona: tuomioistuin korosti ilmastonmuutoksen merkitystä ‘ihmiskunnan kohtalonkysymyksenä’ ja jätti oven raolleen mahdollisia tulevia valituksia varten.
Miten KHO:n päätös vaikuttaa tuleviin ilmasto-oikeudenkäynteihin?
Korkein hallinto-oikeus teki päätöksen jättää ympäristöjärjestöjen valitus tutkimatta viiden tuomarin kokoonpanolla äänin 3–2. Enemmistö siis näki, ettei uusi ilmastolaki ollut ehtinyt olla voimassa riittävän pitkään lisätoimien arvioimiseksi. Laki oli ollut voimassa neljä kuukautta, kun ympäristöjärjestöt jättivät valituksensa.
“Olin mukana tekemässä päätöstä ja kuuluin tuomarien enemmistöön. Rohkenen sanoa, että tulkintaero enemmistön ja vähemmistön välillä oli hiuksenhieno, ei leveä railo”, KHO:n presidentti Kari Kuusiniemi sanoo. Vaikka tällä kertaa valitus jätettiin käsittelemättä, kaikki neljä tähän tekstiin haastateltua asiantuntijaa ovat yhdestä asiasta samaa mieltä: valitukset tuskin loppuvat tähän.
Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojasen mukaan kynnys tehdä uusia valituksia on matalampi nyt, kun on nähty, että tietyillä edellytyksillä on ainakin hyviä mahdollisuuksia saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa.
“Päätöksen myötä on ennustettavissa, että ympäristöjärjestöt ja muut potentiaaliset valittajatahot seuraavat entistä tarkemmalla silmällä, mitä valtioneuvosto tekee ja ei tee”, hän sanoo.
Ympäristöjärjestöjen valitus on siis luonut polun tulevia vastaavia tapauksia varten – ja sellaisia tilanteita varten, joissa tuomioistuin joutuu miettimään asemaansa: onko kyseessä tapaus, jossa tuomioistuin niin sanotusti pysyy lestissään, vai onko sen noustava puolustamaan ihmis- ja perusoikeuksia osana oikeusvaltiollisuutta.
Mitä KHO:n päätös merkitsee Orpon hallitukselle?
Ennen kuin päästetään asiantuntijat ääneen uuden hallituksen ilmastopolitiikasta, nostetaan esiin vallan kolmijako-oppi. Se on erityisesti Kuusiniemelle kunnia-asia.
“Tuomioistuin pysyy omalla tontillaan, lainsäätäjä on kuningas ja määrittää pelisäännöt. Me kunnioitamme lainsäätäjän ratkaisua ja annamme poliittisille päätöksentekijöille etusijan tehdä päätöksen”, hän sanoo. Lähestytään siis uuden hallituksen ilmastopolitiikkaa tästä lähtökohdasta.
Itä-Suomen yliopiston kansainvälisen oikeuden professori ja 2035Legitimacy-tutkimushankkeen johtaja Kati Kulovesi tuki ympäristöjärjestöjä valituksen valmistelussa. Hän toivoo poliittisten päättäjien ymmärtävän intressinsä siinä, että kyseessä on sekä oikeusvaltion että Suomen talouden ja tulevaisuuden näkökulmasta merkittävä asia.
“Ratkaisuun sisältyy selkeä viesti KHO:lta: ilmastolaki on tehty noudatettavaksi ja oikeusvaltiossa lakeja tulee noudattaa.”
“Ratkaisuun sisältyy selkeä viesti KHO:lta: ilmastolaki on tehty noudatettavaksi ja oikeusvaltiossa lakeja tulee noudattaa. Kyse on myös järjestelmän laajemmasta uskottavuudesta. Jos haluamme pitää maapallon elinkelpoisena lapsillemme ja heidän lapsilleen, on vain yksi suunta”, hän sanoo.
Kuloveden mukaan murros kohti ilmastokestävää yhteiskuntaa on Suomelle myös taloudellinen mahdollisuus.
“Jos siihen ei tartuta ajoissa, Suomesta tulee teknologinen takapajula”, hän sanoo.
Ympäristöministeriön hallitussihteeri Karin Cederlöf oli mukana ministeriön vastineen valmistelussa. Hänen mukaansa KHO:n ratkaisu korosti ilmastotavoitteiden merkitystä, ja ne otetaan jatkossakin vakavasti huomioon ilmasto- ja energiapoliittisen päätöksenteon valmistelussa.
“Virkavastuulla tehdään töitä ja noudatetaan lakia, mutta viime kädessä lopulliset päätökset ovat poliittisten päättäjien käsissä. Jos todetaan, että pitää valmistella lisätoimia, sitten valmistellaan lisätoimia”, Cederlöf sanoo.
Miten muutoksenhakuoikeus vaikutti oikeudenkäyntiin?
Vuoden 2022 ilmastolakia on sittemmin täydennetty muutoksenhakua koskevalla säännöksellä. Muutoksenhaussa on kaksi olennaista asiaa: valituskelpoisuus (onko kyseessä päätös, josta ylipäänsä voi valittaa oikeuteen) ja valitusoikeus (millä tahoilla on oikeus valittaa).
Ilmastolain muutoksenhakuoikeus tuli voimaan vasta, kun Greenpeace ja Suomen luonnonsuojeluliitto olivat lähettäneet valituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Olisiko muutoksenhakuoikeus voinut vaikuttaa tuomioistuimen päätökseen, jos se olisi ollut jo voimassa?
KHO:n Kuusiniemen mukaan ei olisi.
“Valtioneuvoston päätös olla ryhtymättä lisätoimiin ei ollut muutoksenhakukelpoinen päätös. Siksi emme jatkaneet pohtimaan, olisiko järjestöillä ollut valitusoikeutta”, hän sanoo.
Ympäristöministeriön Cederlöf on samoilla linjoilla.
“Ilmastolaissa nyt oleva muutoksenhakusääntely liittyy ilmastopolitiikan suunnitelmiin, mutta valitus koski ilmastovuosikertomusta. Olikin yksi tapauksen isoista kysymyksistä, voiko vuosikertomuksesta ylipäänsä valittaa”, hän sanoo. Muutoksenhakusääntely siis selkeyttää ilmastopolitiikan suunnitelmien valituskelpoisuutta ja tahoja, joilla on oikeus valittaa.
Kulovesi puolestaan korostaa, että lisätoimet ja ilmastosuunnitelmien muuttaminen olivat valituksen kannalta olennaisia. Valtioneuvosto ei tehnyt näistä ilmastolain mukaisia päätöksiä, joten ilmastovuosikertomus oli käytännössä ainoa tapa yrittää puuttua valtioneuvoston toimintaan.
”Kinkkinen tilanne syntyy siitä, kun viranomainen rikkoo lakia jättämällä lain vaatimat päätökset tekemättä – silloin mahdollisuutta muutoksenhakuun nimenomaan tarvittaisiin.”
Ilmastosuunnitelmista tärkeimpiä tässä yhteydessä ovat kerran vaalikaudessa tehtävä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma KAISU ja maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma MISU, joka tulee uudistettavaksi viimeistään ensi vaalikaudella. Suunnitelmista aukeaa valitusmahdollisuus esimerkiksi kansalaisjärjestöille, ELY-keskuksille ja saamelaiskäräjille – mutta silloin voi olla liian myöhäistä.
“On tärkeä mahdollisuus voida valittaa suunnitelmista, mutta ilmastolain tavoitteiden näkökulmasta maankäyttösekorin suunnitelmaa koskevasta valituksesta ei ole mitään hyötyä kahdeksan vuoden kuluttua”, Kulovesi sanoo.
Ilmastolakiin sisältyy nykyään myös mahdollisuus valittaa lisätoimiin ja ilmastosuunnitelmien muuttamiseen liittyvistä päätöksistä yhdessä. Kuloveden mukaan ongelmaksi jää kuitenkin se, ettei valtioneuvosto käytännössä koskaan tee tällaisia päätöksiä.
Hän näkeekin oikeudenkäynnissä myös tiettyä nurinkurisuutta. Hallitus pystyy ilmastolain määräyksiä rikkomalla estämään tilanteen viemisen tuomioistuimen arvioitavaksi. Tätä ongelmaa ilmastolain muutoskaan ei korjannut.
“Ei ollut yllätys, että KHO jätti asian tutkimatta. Kinkkinen tilanne syntyy siitä, kun viranomainen rikkoo lakia jättämällä lain vaatimat päätökset tekemättä – silloin muutoksenhakumahdollisuutta nimenomaan tarvittaisiin. Vielä tällä kertaa sitä ei ollut tarjolla.”
Mitä oikeudenkäynnin tulos kertoo oikeusturvan toteutumisesta Suomessa?
Ilmasto-oikeudenkäynnin keskeisiä elementtejä olivat päätöksentekijöiden vastuu sekä oikeusturva. Tässä yhteydessä puhutaan hallintotoimintaan kohdistuvasta oikeusturvasta, eli niistä keinoista ja menettelyistä, joilla turvataan oikeuksien ja velvollisuuksien toteutuminen yksityisten tahojen ja viranomaisen välillä.
Kati Kulovesi toivoo, että jatkossa ilmastolakia sovelletaan tarkemmin. Silloin korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä “varoitus” valtionhallinnolle olisi tehnyt tehtävänsä, eikä tarvittaisi uusia oikeusturvakeinoja. Niitä ovat kantelu oikeuskanslerille, uusi valitus KHO:lle ja äärimmäisessä tapauksessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, jolta voisi pyytää Suomelle huomautusta oikeusturvan eväämisestä.
Kulovesi pitää kuitenkin KHO:n päätöstä merkittävänä. Hän korostaa, ettei ympäristöjärjestöille ollut helppo tehtävä lähteä altavastaajina haastamaan vakiintuneita oikeusperiaatteita. Ilmastolain tavoitteiden vaarantuminen oli kuitenkin Kuloveden mukaan niin ilmeistä, että tilanteeseen oli pakko reagoida.
“Meillä oli todella hyvä ryhmä tutkijoita ja kansalaisjärjestöjen edustajia valmistelemassa valitusta. Eräässä kokouksessa todettiin, että oikeus kehittyy, kun sitä käytetään – ja näin todella tapahtui. Ratkaisun perusteella tilanne otettiin vakavasti.”
Kulovesi oli tyytyväinen siihen, että KHO osoitti valmiutta arvioida uudelleen vakiintuneita käytäntöjä ja periaatteita.
“Jutun lopputulos oli juuri sellainen ‘hyvä häviö,’ josta valituksen valmistelun yhteydessä puhuimme toiseksi parhaana vaihtoehtona”, hän sanoo.
”Ratkaisun myötä ovi tulevia valituksia varten jäi raolleen.”
Karin Cederlöfin mukaan KHO:n päätöksen perusteella on vielä liian aikaista tehdä johtopäätöksiä oikeusturvan toteutumisesta Suomessa.
“Perusoikeudet ja oikeusturva ovat toki tässä tapauksessa olennaisia. En kuitenkaan ole varma, kertoiko tämä tapaus itsessään oikeusturvasta muuta kuin että ratkaisun myötä ovi tulevia valituksia varten jäi raolleen”, hän sanoo.
Tuomas Ojanen puolestaan ei ajattele oikeusturvaa perinteisellä tavalla ilmasto-oikeudenkäynnin kontekstissa, eikä siksi koe kysymystä järin relevanttina tämän tapauksen kohdalla.
“Oikeusturva on perinteisesti liittynyt yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Olen alusta alkaen kuulunut niihin, jotka eivät edes pysty ajattelemaan ilmastoa, luontoa ja ympäristöä koskevia kysymyksiä yksilön oikeuksina”, hän sanoo. Sen sijaan ne tulisi nähdä jonain yhteisenä ja jaettuna, miltei itseisarvona.
“Tämä oikeudenkäynti oli tärkeä yhteiskunnallisen päätöksenteon ja vallankäytön mekanismi. Näen sen myös merkittävänä foorumina kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta.”
2035Legitimacyn tutkijoista koostuvaa joukko tuki kansalaisjärjestöjä ilmastovalituksen valmistelussa. Tutkijat tuovat tämän roolinsa esille aiheeseen liittyvässä tutkimuksessa.
Lue lisää
KHO:n päätökseen voi tutustua kokonaisuudessaan täällä.
Ilmastovalituksen valmistelussa avustaneet 2035Legitimacyn oikeustieteilijät prof. Kati Kulovesi Itä-Suomen yliopistosta, sekä väitöskirjatutkija Maiju Mähönen ja tutkijatohtori Milka Sormunen Helsingin yliopistosta analysoivat KHO:n ratkaisun perusteita ja seurauksia hankkeen tilaisuudessa 12.9.2023. Tutustu esityksiin täällä.