Suvi-Tuuli Puharinen, Otto Bruun, Päivi Leino-Sandberg, Kati Kulovesi ja Antti Belinskij
Suomessa on viime kuukausina käyty kiivastakin keskustelua EU:n taksonomia-asetuksen puitteissa valmisteilla olevista metsätalouden kestävyyskriteereistä. Keskustelussa on väitetty esimerkiksi, että EU ylittää toimivaltansa antamalla metsätaloutta koskevaa sääntelyä ja että taksonomia-asetus merkittävästi heikentää suomalaisten metsänomistajien asemaa. Tarkoituksenamme on selventää oikeustieteilijöiden näkökulmasta taksonomia-asetuksen tavoitteita sekä siihen liittyvien kestävyyskriteereiden määrittelyn toimivaltakysymyksiä.
Taksonomia-asetuksen konteksti ja tavoitteet
Taksonomia-asetus on osa laajempaa, huhtikuussa 2021 hyväksyttyä EU:n kestävän rahoituksen pakettia. Sen taustalla vaikuttaa Pariisin ilmastosopimuksen 2.1.c artiklaan sisältyvä tavoite suunnata globaalit rahavirrat edistämään vähäpäästöistä kehityskulkua ja tukemaan ilmastosopimuksen päämääriä. Lisäksi paketilla edistetään EU:n vihreän kehityksen ohjelman kestävyystavoitteita, mukaan lukien luonnon monimuotoisuuden suojelu.
Kestävän rahoituksen pakettiin sisältyy kestävän rahoituksen asetus (EU 2019/2088), jonka perusteella rahoitusmarkkinoiden toimijoiden tulee arvioida ja antaa tietoja tarjoamiensa sijoitustuotteiden kestävyydestä. Taksonomia-asetuksella (EU 2020/852) pyritään puolestaan määrittelemään yhdenmukaiset ja tieteeseen pohjautuvat sijoituskohteiden ympäristöllisen kestävyyden arviointikriteerit.
EU-sääntelyn päämääränä on ohjata rahoitusmarkkinat toimimaan tavalla, joka tukee EU:n ilmasto- ja kestävyystavoitteita. Tämän toteuttamiseksi EU luo standardit kestävälle rahoitukselle pyrkien muun muassa suojaamaan yksityisiä sijoittajia ns. viherpesulta. EU määrittää tieteeseen pohjautuvat kriteerit sijoituskohteiden kestävyydelle sekä lisää rahoitusmarkkinoilla käytettävissä olevan tiedon määrää, vertailukelpoisuutta ja luotettavuutta.
Taksonomia-asetus nojaa siten pyrkimykseen muokata rahoitusmarkkinoiden toimintaa kestävämpään suuntaan informaatio-ohjauksen turvin. Oikeudellisesta näkökulmasta taksonomia-asetus ei ole erityisen vahva instrumentti – se ei velvoita ketään muuttamaan toimintaansa muutoin kuin tiedonannon ja markkinointiväitteiden osalta. Oikeuskirjallisuudessa tällaisten informaation lisäämiseen perustuvien ohjauskeinojen tehokkuutta pidetään tavallisesti selvästi heikompana kuin ’kovien’, suoria oikeudellisia velvoitteita määrittävien sääntelykeinojen.
Pariisin sopimuksen ja EU:n kestävyystavoitteiden näkökulmasta voidaan oikeastaan kysyä, ovatko EU:n kestävän rahoituksen paketti ja sen sisältämä taksonomia-asetus riittävän järeitä työkaluja suuntaamaan sijoittajien rahavirrat johdonmukaisesti kohti kestäviä kohteita.
Taksonomia-asetus asettaa suuryrityksille raportointivelvoitteita
Taksonomia-asetuksessa ympäristöllinen kestävyys rakentuu kuuden tavoitteen varaan. Metsätalouteen niistä liittyvät erityisesti seuraavat:
- • ilmastonmuutoksen hillintä
- • ilmastonmuutokseen sopeutuminen
- • luonnon monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen.
Ympäristöllisesti kestäväksi katsotaan toiminta, joka edistää merkittävästi ainakin yhden tavoitteen toteuttamista eikä aiheuta merkittävää haittaa muille tavoitteille.
Tällä hetkellä taksonomia-asetus velvoittaa sellaisia yli 500 ihmistä työllistäviä suuryrityksiä, joiden tulee raportoida toimintansa kestävyydestä EU:n muun kuin taloudellisen tiedon raportointia koskevan direktiivin (NFI-direktiivi) nojalla. Suuryritysten on raportoitava taksonomia-asetuksen perusteella siitä, miten suuri osuus niiden liiketoiminnasta vastaa asetuksen nojalla laadittuja kestävyyskriteerejä.
Tiedonantovelvollisuus ulottuu suuryritysten koko arvoketjuun. Taksonomiaraportointi voi siten käytännössä tarkoittaa tietojen keräämistä myös metsänomistajilta. Komissio on lisäksi ehdottanut heinäkuussa 2021 NFI-direktiivin raportointivelvollisuuden laajentamista kaikkiin listattuihin yrityksiin, pois lukien mikroyritykset. Toteutuessaan tämä uudistus laajentaisi taksonomiaraportointiin velvoitettujen yritysten piiriä.
Taksonomia-asetus velvoittaa myös rahoitusmarkkinoiden toimijat raportoimaan siitä, miten niiden tarjoamat sijoituskohteet suhtautuvat taksonomia-asetuksen mukaisiin kestävyyskriteereihin. Tätä varten tarvitaan käytännössä tietoja toiminnanharjoittajilta.
Taksonomia-asetuksesta seuraa siten välittömiä ja välillisiä tiedonantovelvoitteita eri toimijoille. Muita muutoksia niiden toimintaan ei edellytetä. Rahoitusmarkkinoiden toimijoiden harkittavaksi jää, miten – jos lainkaan – ne hyödyntävät taksonomia-asetuksen puitteissa raportoituja tietoja sijoituspäätöksiä tehdessään ja missä määrin rahavirrat ohjautuvat kestävyyskriteerit täyttäviin sijoituskohteisiin. Kysyntää kestäville sijoituskohteille on, ja EU:n taksonomialla voi olla tärkeä rooli niiden tunnistamisessa, mutta sijoittajien harkintavaltaan asetus ei kajoa.
Taksonomia, metsät sekä EU:n toimivaltaan liittyvät näkökohdat
Taksonomia-asetuksella komissiolle siirrettiin Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 290 artiklan mukaisesti toimivalta antaa ns. delegoituja säädöksiä. Tällainen toimivallan delegointi komissiolle on EU:ssa säännönmukaista; valtuutuksia muokata tai tarkentaa sääntelyä muutoin kuin sen olennaisten osien kohdalta sisältyy lähes kaikkeen EU-lainsäädäntöön.
Taksonomia-asetuksen puitteissa delegoitujen säädösten kautta on tarkoitus määritellä yksityiskohtaiset kestävyyskriteerit erilaisille taloudellisille toiminnoille. Asetus edellyttää, että kestävyyskriteerit perustuvat ”vakuuttavaan tieteelliseen näyttöön”, missä komissiota avustaa tekninen asiantuntijaryhmä (Technical expert group on sustainable finance, TEG).
Komissio antoi 4.6.2021 ensimmäisen taksonomia-asetukseen perustuvan delegoidun säädöksen (C(2021) 2800/3), joka koskee ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista merkittävästi edistävien toimintojen teknisiä arviointiperusteita. Tiettyjen toimintojen – kuten metsätalouden – kestävyyskriteerit jäivät kuitenkin määriteltäväksi myöhemmin. Tähän keskeneräiseen työhön liittyy Suomessa taksonomiasta viime aikoina käyty vilkas keskustelu.
Keskustelussa on kyseenalaistettu EU:n toimivalta metsäasioissa ja väitetty, että komissiolta puuttuu toimivalta määritellä metsätalouden kestävyyden kriteerit sillä perusteella, ettei EU:lle ole perussopimuksilla määritelty nimenomaista toimivaltaa metsäpolitiikkaan. Väite ei ole oikeudellisesta näkökulmasta perusteltu.
Taksonomia-asetuksen oikeusperustana on sisämarkkinoiden yhdenmukaistamiseen laajan toimivallan luova SEUT 114 artikla. Lisäksi SEUT 11 artiklan mukaan ympäristönsuojelu on unionin horisontaalinen tavoite: ”Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi.” Ympäristönsuojelulliset tavoitteet tulee siis ottaa huomioon myös muilla unionin politiikan aloilla ilman erillistä toimivaltaperustetta. Unionin laaja toimivalta ympäristöpolitiikan alalla sisältää EU-tuomioistuimen mukaan myös metsiin liittyvää toimivaltaa.
EU:lla on siis mahdollisuus antaa metsiin kohdistuvaa sääntelyä, jos tämä on tarpeen sen ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Jos komission toimivaltaa antaa metsiin liittyviä delegoituja säädöksiä olisi haluttu rajata, tämä olisi tullut tehdä taksonomia-asetuksessa, josta neuvoteltiinSuomen johdolla Suomen EU-puheenjohtajakaudella. Näin ei kuitenkaan tehty.
Toki voidaan keskustella myös siitä, onko EU:n taksonomiasääntely EU:n suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden mukaista. Suomen eduskunnalla olisi ollut mahdollisuus osallistua tähän keskusteluun aikaisemmin kansallisten parlamenttien käytössä olevan valvontamekanismin puitteissa. Tämä mekanismi on kuitenkin käytettävissä ainoastaan silloin, kun käsittelyssä on lainsäädäntöehdotus. Delegoituihin säädöksiin se ei enää sovellu.
Metsätalouden kestävyyskriteerien vastustaminen
Tässä vaiheessa metsätalouden kestävyyskriteerien vastustamiseen on kaksi oikeudellista vaihtoehtoa. Euroopan neuvosto ja parlamentti voivat tehdä näin osana normaalia menettelyä tai jäsenvaltio voi nostaa periaatteessa kanteen EU-tuomioistuimessa.
Euroopan neuvostolla ja parlamentilla on mahdollisuus vastustaa delegoitua säädöstä, jolloin se ei tule voimaan. Kumoamiseen tarvittavan määräenemmistön löytäminen neuvostossa on kuitenkin useimmiten osoittautunut mahdottomaksi, ja näin käynee tälläkin kertaa. Parlamentti on jo ilmoittanut tukevansa nyt käsiteltävänä olevaa delegoitua säädöstä, ja neuvoston todennäköisesti myönteistä päätöstä odotetaan 8. joulukuuta 2021.
Jäsenvaltiolla on periaatteessa mahdollisuus nostaa delegoitua säädöstä ja siihen liittyvää toimivaltaa vastustava kanne EU-tuomioistuimessa. Tuomioistuimen toimivalta rajoittuu kuitenkin kanteisiin, joiden perusteena on SEUT 263 artiklan mukaan ”toimivallan puuttuminen, olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, perussopimusten tai sen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkominen taikka harkintavallan väärinkäyttö.” Tällaisen väitteen menestyminen tuomioistuimessa vaikuttaisi tässä tapauksessa epätodennäköistä.
Voidaan myös kysyä, olisiko komission toimivallan kyseenalaistaminen lopulta Suomen näkökulmasta edes tarkoituksenmukaista. Metsätalouden rajaaminen komissiolle taksonomia-asetuksella delegoidun toimivallan ulkopuolelle tarkoittaisi metsätalouden jäämistä pois kestäviksi määriteltyjen sijoituskohteiden piiristä. Tämä tuskin on edes sektoreiden oman edun mukaista, mitä kuvaa eri toimialojen valtava lobbaus taksonomiaan mukaan pääsyn puolesta.
Miten taksonomia-asetuksen mukaiset kestävyyskriteerit vaikuttavat suomalaiseen metsäteollisuuteen?
EU:n taksonomia-asetus on yllä kuvatulla tavalla oikeudelliselta luonteeltaan pehmeää informaatio-ohjausta. Sen ytimessä on toive, että rahoittajat muuttavat käytöstään saadessaan käyttöönsä vertailukelpoista ja tieteeseen pohjautuvaa tietoa eri sijoituskohteiden kestävyydestä. Taloudelliset toiminnot, jotka eivät täytä taksonomia-asetuksen kestävyyskriteerejä, ovat edelleen sallittuja ja niitä voidaan vapaasti rahoittaa.
Suomalaisessa keskustelussa on kannettu huolta siitä, että tulevaisuudessa voi olla vaikea löytää rahoitusta toimille, jotka eivät täytä taksonomia-asetuksen mukaisia kestävyyskriteereitä. Esimerkiksi Finanssivalvonta on kuitenkin vakuuttanut, että myös muut taloudellisesti järkevät toiminnot saavat jatkossakin rahoitusta. Rahoituksen hinta puolestaan määräytyy rahoitusmarkkinolla: taksonomia-asetus ei puutu tähän. Koska metsäbiomassa on laajasti taksonomiassa mukana vihreäksi luokiteltuna, luokittelu voi myös edistää rahoituksen saamista yritykselle, joka hyödyntää kriteerien mukaista puuta vaikkapa innovatiivisiin tuotteisiin.
Jatkossa komissio tulee määrittelemään erillisillä delegoiduilla säädöksillä kestävyyskriteerit esimerkiksi sille, milloin metsätalouden toimintojen katsotaan edistävän merkittävästi taksonomia-asetuksen biodiversiteettitavoitteita. Näiden kriteerien on pelätty muodostuvan tiukoiksi suomalaisen metsätalouden kannalta. Kriteerit tulevat todennäköisesti olemaan kunnianhimoisia, koska niillä määritetään, minkälainen metsätalous edistää biodiversiteettiä, ei ainoastaan vältä merkittävän haittan aihtuttamista.
Teemaan liittyy myös komission tuore lainsäädäntöehdotus (COM/2021/706), jonka tavoitteena on lopettaa EU:n sisämarkkinoiden vaikutus metsäkatoon sitovien vaatimusten avulla. Sen oikeudelliset vaikutukset olisivat todennäköisesti huomattavasti taksonomia-asetusta merkittävämpiä.
Johtopäätöksiä
Analyysimme perusteella EU:n paljon huomiota saanut taksonomia-asetus on oikeudellisesti vähemmän ongelmallinen kuin asiasta käyty julkinen keskustelu antaa ymmärtää. Metsätalouden kestävyyskriteerit eivät näytä ylittävän EU:n toimivaltaa, koska ne liittyvät EU:n ympäristötavoitteisiin. Komission mahdollisuutta antaa metsätaloutta koskevia kestävyyskriteereitä ei ole myöskään taksonomia-asetuksessa rajattu.
Informaatio-ohjaukseen nojaava taksonomia-asetus ei ole oikeudellisesti järeä ohjauskeino. Nähtäväksi jää, miten paljon kestävyyskriteerit käytännössä vaikuttavat sekä sijoittajien että näiden rahavirroista kiinnostuneiden taloudellisten toimijoiden käyttäytymiseen.
Suvi-Tuuli Puharinen on nuorempi tutkija Itä-Suomen yliopistossa, jossa hän tekee väitöskirjatutkimusta ympäristönlaatutavoitteiden sääntelystä EU:n vesi- ja meriympäristöoikeudessa. Hän on myös Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen ohjelmaan kuuluvan BlueAdapt-hankkeen tutkija.
Otto Bruun on nuorempi tutkija Itä-Suomen yliopistossa, jossa hän tekee väitöskirjatutkimusta maankäyttösektorin ilmastosääntelyn oikeudenmukaisuudesta. Hän on myös Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen ohjelmaan kuuluvan 2035Legitimacy-hankkeen tutkija.
Päivi Leino-Sandberg on transnationaallsen eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa sekä Erik Castrén -instituutin varajohtaja. Hän johtaa Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen ohjelmaan kuuluvaa 2035Legitimacy-hankkeen kansainvälisiin ja eurooppaoikeudellisiin kysymyksiin liittyvää työpakettia.
Kati Kulovesi on kansainvälisen oikeuden professori Itä-Suomen yliopistossa, missä hän johtaa Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskusta CCEEL:iä. Hän johtaa myös Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen ohjelmaan kuuluvaa 2035Legitimacy-hanketta.
Antti Belinskij toimii tutkimusprofessorina Suomen ympäristökeskus SYKEssä ja ympäristöoikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa. Hän johtaa kansallisen oikeuden ilmastonäkökohtiin keskittyvää työpakettia strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamassa 2035Legitimacy-hankkeessa.
Photo by Stefan Pflaum on Unsplash