Sessio 10

Sessio 10: Lainsäädännön ja politiikkatoimien vaikuttavuus

Puheenjohtaja: tutkimusjohtaja Eeva Nykänen, Itä-Suomen yliopisto

10.1 Lainsäädännön vaikutusarviointi – Katsaus teoriaan ja menetelmiin

Niko Vartiainen

Lainsäädäntö on julkisvallan keskeisin keino ohjata eri toimijoiden, kuten ihmisten ja yritysten, käyttäytymistä ja edistää sitä kautta yhteiskunnallisia tavoitteita. Lainsäätäjän tulisikin pystyä arvioimaan ennen lain voimaantuloa eri sääntelyvaihtoehtojen hyviä ja huonoja puolia, jotta tiettyyn yhteiskunnalliseen ongelmaan voitaisiin puuttua mahdollisimman vaikuttavasti. Erityisesti merkittävien lakihankkeiden etukäteisessä vaikutusarvioinnissa tulisi käyttää esimerkiksi kustannus-hyöty -analyysiä tai muuta vastaavanlaista menetelmää, joilla hyödyt ja haitat voidaan esittää vertailukelpoisesti. Yhtälailla tärkeää on myös arvioida jälkikäteen jo voimaantulleen lain vaikutuksia. Tätä tietoa voidaan käyttää hyödyksi tulevien lakihankkeiden etukäteisarvioinneissa.

Esitys pohjautuu tekeillä olevaan väitöskirjatyöhöni, jonka tutkimuskysymykset voidaan jakaa kahteen osaan: 1) Korostaa vaikutusarvioinnin ja tutkittuun tietoon perustuvan päätöksenteon merkitystä lainsäädäntöprosessissa, sekä 2) Tehdä lainsäädäntösuosituksia Suomen kuntarakenteen ohjaamiseen liittyen. Jälkimmäiseen tutkimuskysymykseen vastaamiseksi väitöskirjatyössä toteutetaan jälkikäteinen vaikutusarviointi vuosiin 2007–2013 ajoittuneesta kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (PARAS-hanke), joka toimii väitöskirjatyössä eräänlaisena tapaustutkimuksena lainsäädännön vaikutusarvioinnista.

Tämän esityksen pääasiallisena tarkoituksena ei ole keskittyä kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevaan tutkimuskysymykseen, jota olen esitellyt Vaikuttavuuden tutkimuksen päivillä vuonna 2018. Sen sijaan esitys keskittyy ensimmäiseen tutkimuskysymykseen vaikutusarvioinnin ja tutkitun tiedon hyödyntämisen merkityksestä lainvalmistelussa. Esitys pohjautuu väitöskirjan synteesiosaan ja siinä käsitellään vaikutusarviointiin liittyviä teoreettisia periaatteita niin sanottuun rationaalisen lainvalmistelun mallin pohjautuen. Lisäksi esityksessä käydään läpi menetelmiä, joilla vaikutusarviointia voidaan käytännössä toteuttaa. Tällaisia ovat muun muassa kustannus-hyöty -analyysi sekä regressiomalleihin ja koe-kontrolliryhmä -asetelmaan perustuvat arvioinnit.

10.2 Suomalainen mielenterveyspolitiikka – julkisen vallan ohjaus mielenterveyden häiriöön sairastuneiden ihmisoikeuksien turvaamiseksi

Karoliina Ahonen

Tutkimuksen tarkoituksena oli selvittää, miten julkinen valta on ohjannut mielenterveystyötä Suomessa sairaaloiden lakkauttamiseen jälkeen ja politiikkatoimia oli käytetty vakavasti sairaiden eli entisten mielisairaalapotilaiden ihmisoikeuksien turvaamiseksi yhteiskunnassa.

Tutkimuskysymykset:

1. Mitä on ollut poliittinen ohjaus, jonka varassa suomalaista mielenterveyspolitiikkaa on harjoitettu?
2. Mitä arvoja ja normeja poliittisen ohjauksen asiakirjat sisältävät?
3. Miten mielenterveystyö on ymmärretty ja hahmotettu poliittisissa asiakirjoissa, mitä tavoitteita sille on asetettu ja mihin suuntaan ohjausasiakirjat ovat kehittäneet mielenterveystyötä?
4. Mitkä näkökulmat on jätetty poliittisissa asiakirjoissa vähälle huomiolle tai huomiotta?
5. Kuinka suomalainen mielenterveyspolitiikka on vaikuttanut mielenterveyden häiriöön sairastuneiden ihmis- ja perusoikeuksien toteutumiseen?

Aineisto:
Varsinaisen aineiston muodostavat julkisen vallan tieto- ja normiohjausasiakirjat 1970-luvulta tähän päivään, kuten kansainväliset ihmisoikeussopimukset sekä kansainväliset terveysohjelmat ja -strategiat ja kansallisen tason ohjausasiakirjat.

Menetelmät:
Tutkimukseni edustaa sosiaalietiikkaa ja hyödyntää monitieteisiä lähestymistapoja ja viitekehyksiä. Tutkimusmetodina on käsiteanalyysi. Mielenterveyspolitiikka on hahmottunut, kun olen kartoittanut aineistossa esiintyviä keskeisiä käsitteitä ja asiakirjoihin kirjattuja tavoitteita ja keinoja. Lisäksi olen käsitteitä, tavoitteita ja keinoja kartoittamalla tunnistanut kirjausten taustalla vaikuttaneita ajattelumalleja ja yhteiskunnallisia paradigmoja. Olen analysoinut niiden kehittymistä neljän vuosikymmenen aikana ja niiden vaikutuksia edelleen politiikka-asiakirjojen käsitteistöön, tavoitteisin ja keinoihin.

Tulokset:

1. Mielenterveyspolitiikan painopiste siirtyi jo mielenterveystyön kehittämisen alkuvaiheessa vakavasti sairaiden ihmis- ja perusoikeuksien turvaamisesta koko väestön mielenterveyden ja hyvinvoinnin hallintaan. Poliittisen ohjauksen kohde muuttui ja tarkastelunäkökulma suppenee.
2. Suomalainen mielenterveyspolitiikka on keskeisesti terveyden edistämiseen, ennaltaehkäisemiseen ja hoidon kehittämiseen keskittyvää hyvinvointivaltion politiikkaa. Palvelujärjestelmän kehittämistä ja sairauksien ennaltaehkäisyä on pidetty lähes ainoana keinona toteuttaa tätä päämäärää. Koska tavoitteet ovat olleet laajat ja luonteeltaan abstraktit, tehokkaan poliittisen ohjauksen muotoileminen niiden saavuttamiseksi on ollut mahdotonta.
3. Vakavasti sairaiden ihmis- ja perusoikeuksia ei ole onnistuttu turvaamaan palvelujärjestelmään keskittyneen kehittämistyön avulla.
4. Hyvin voimisen ja ennaltaehkäisemisen eetos on ohjannut huomiota pois vakavasti sairaiden aseman kohentamisesta. Julkisen vallan määrittelemän hyvän elämän ja palvelujärjestelmän kehittämiseen keskittyneen mielenterveystyön ohjauksen vaikutuksesta vakavasti sairaat ihmiset unohtuivat avohoidon näennäisosallisuutta tuottaviin palvelumuotoihin.

Suomalaisessa mielenterveyspolitiikassa ei ole hahmoteltu tavoitteita tai keinoja vakavasti sairaiden ihmis- ja perusoikeuksien turvaamiseksi. Niitä ei ole kirjattu terveyspolitiikan tavoitteisiin eikä myöhemmin muotoiltuun ihmisoikeuspolitiikkaan.

10.3 Lainvalmistelijoiden kokemukset lainvalmistelun ongelmista ja ratkaisuehdotuksia ongelmien vähentämiseksi

Anssi Keinänen

Hyvä ja vaikuttava lainsäädäntö vaatii tuekseen onnistuneen lainvalmistelun. Lainvalmisteluun kohdistuukin melkoisia paineita ja kritiikkiä julkisuudessa. Lainvalmistelun ongelmia on tunnistettu erilaisissa selvityksissä ja työryhmissä ja vastaavasti erilaisia suosituksia ja ratkaisuita on tehty lainvalmistelun laadun parantamiseksi. Kuitenkin itse lainvalmistelijoilta lainvalmistelun laadusta ja sen parantamisesta on kysytty vähän.

Esityksen/tutkimuksen tarkoituksena on analysoida lainvalmistelijoiden näkemyksiä lainvalmistelun laatuongelmista ja keinoista ongelmien ratkaisemiseksi. Esitys perustuu 60 lainvalmistelijan tekemään lainvalmistelijan koulutusohjelman ennakkotehtävää, jossa on kysytty lainvalmistelun laatuongelmista ja niiden ratkaisemisista. Tulokset tuottavat ”tuttuja” tuloksia lainvalmistelun laatuongelmista ja niiden ratkaisemisista. Toisaalta aineisto tarjoaa uusia näkökulmia lainvalmistelun kehittämiseen.

10.4 Vaikuttaako pelastuslain noudattaminen?

Päivi Mäkelä

Lainsäädännön implementaatiota koskevassa tutkimuksessa on viime vuosina alettu entistä painokkaammin kiinnittää huomiota lainsäädännön täytäntöönpanon ja valvonnan merkitykseen lainsäädännön toimivuudessa. Lainvalmistelun hyvä laatu ei riitä, vaan tarvitaan panostusta täytäntöönpanoon ja normien soveltamisen valvontaan.

Pelastuslainsäädännön täytäntöönpanossa ja valvonnassa on puutteita, mitkä ovat johtaneet maan 22 pelastuslaitoksella runsaaseen ylimääräiseen työhön, päällekkäiseen selvittämiseen, epätietoisuuteen ja liian suuriin tulkintojen ja käytäntöjen vaihteluväleihin. Vielä suurempi ongelma on se, että tilanne on johtanut myös selkeisiin oikeusturvaongelmiin ja siihen, että kansalaisten yhdenvertaisuus ei ole toteutunut. Valvonnan pitkäaikainen puuttuminen on edelleen johtanut siihen, että ongelmat ovat saaneet jatkua kauan ja näin niiden korjaaminen on vaikeutunut. Käsittelen esityksessäni yhtä esimerkkiä tästä.

Pelastusviranomaisen ilmoitusvelvollisuudesta tahallisiksi ja tuottamuksellisiksi arvioimistaan paloista poliisille on säädetty pelastuslain (379/2011) 41 §:ssä. Sääntely tuli pelastusalan lainsäädäntöön jo vuonna 1999. Ensimmäiset noin 20 vuotta tämä viranomaisvelvoite on toteutunut erittäin huonosti: ilmoituksia on jäänyt paljon tekemättä, ja suullisten ilmoitusten myöhempi todentaminen on ollut mahdotonta. Tuottamuksellisten palotapausten ilmoittamista on erityisesti haitannut se, että pelastusviranomaisille ei ole ollut edes tarjolla koulutusta tuottamuksellisuuden arviointiin. Asian seuranta puuttui täysin vuoden 2017 alkuun saakka, ja silloinkin aikaansaatu edistysaskel jäi vajaaksi. Asiaa alettiin ensin korjata paikallisella pilottimenettelyllä, mikä kehitettiin Varsinais-Suomen pelastuslaitoksen, Lounais-Suomen poliisilaitoksen ja Pelastusopiston yhteistyönä ja otettiin käyttöön toukokuussa 2018. Sittemmin yhtenäistä ilmoitusmenettelyä on yhteiskehitetty erityisesti Poliisihallituksen tukemana, ja vuosien 2019−2020 aikana ilmoitusvelvollisuutta on alettu toteuttaa yhdenmukaisesti suurimmalla osalla pelastuslaitoksia (18/22 pelastuslaitoksella).

Käsittelen esityksessäni yhteiskehittämisen lähtökohtia ja edellytyksiä, vaiheita ja sen kohtaamaa kritiikkiä ja muutosvastarintaa. Esittelen myös tähän asti saatuja tuloksia. Näistä määrällisiä tuloksia voidaan tarkastella Pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustilasto PRONTOn ja Poliisiasiain tietojärjestelmä Patjan kautta. Laadullisia tuloksia on saatavissa hankkeeseen pelastus- ja poliisilaitoksilta osallistuneilta yhteyshenkilöiltä (n. 80 kpl). Käsittelen esityksessäni myös tulevia kehityskohteita.